Conseil 20172331 Séance du 21/07/2017

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 21 juillet 2017 votre demande de conseil relative au caractère communicable d'un rapport d'inspection et de ses quatre annexes portant sur la gouvernance de l’association pour adultes et jeunes handicapés (APAJH), sachant que ce rapport, rédigé par des agents habilités, a révélé des dysfonctionnements dans la gestion des établissements, et à fait l'objet d'une communication aux représentants de l'APAJH : 1) doit-on considérer que la procédure n'est pas close et que les documents sont donc préparatoires à une décision administrative à venir ; 2) peut-on limiter la communication aux seuls intéressés du fait du caractère préjudiciable des éléments soulevés et des appréciations contenues sur des personnes nommément désignées ou facilement identifiables ; 3) la fédération des APAJH, l'assemblée générale et les adhérents doivent-ils être considérés comme intéressés. La commission relève que votre demande de conseil porte sur le caractère communicable d'un rapport d'inspection établi par le conseil départemental de la Dordogne et l'ARS de la région Nouvelle Aquitaine et qui contient, outre un rapport étayé de nombreux faits relatifs au fonctionnement d'une association, des retranscriptions d'échanges confidentiels, des appréciations sur le fonctionnement et la gestion de l'association, une synthèse objective ainsi que des recommandations. La commission vous rappelle tout d'abord qu'un document préparatoire est exclu du droit d'accès aussi longtemps que la décision administrative qu'il prépare n'est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable. Ainsi, lorsqu'une administration, après avoir constaté une ou plusieurs violations de la réglementation en vigueur, met en demeure une personne ou un établissement d'y remédier dans un certain délai et sous peine de sanctions, voire invite cette personne à lui faire part des mesures mises en place pour y remédier, le rapport correspondant revêt un caractère préparatoire jusqu'à ce qu'une décision de sanction ait été prise ou que l'administration ait renoncé à la prendre ou encore qu'elle ait expressément validé les mesures prises pour remédier aux infractions constatées, voire implicitement si elle n'a pas donné de suite, à l'expiration d'un délai raisonnable, au courrier par lequel le contrevenant lui a présenté ces mesures. Dans ces conditions, tant que les mesures correctives préconisées n'auront pas été implicitement ou expressément validées, ou qu'une décision de sanction n'aura pas été prise, le rapport revêt un caractère préparatoire qui fait obstacle à sa communication en application de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Un tel document ne sera communicable, après avoir perdu son caractère préparatoire, qu'après occultation préalable des mentions dont la communication serait susceptible de porter atteinte au secret de la vie privée et de celles faisant apparaître une appréciation ou un jugement de valeur portés sur une personne physique nommément désignée ou facilement identifiable ou révélant un comportement (dénonciation, témoignage) dont la divulgation nuirait à l'auteur de ce comportement, en application de l'article L311-6 du même code, à condition que ces occultations ne prive pas la communication du rapport de toute portée utile. Elle précise à ce titre que les éléments d'un rapport qui procéderaient à une évaluation critique du fonctionnement et de la gestion du service dont est chargée l'association, sans mettre en cause à titre personnel les dirigeants ou les agents, ne sauraient être regardés comme portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique. En l'espèce, vous indiquez que le rapport et les pièces concernés par votre demande de conseil, qui ont été transmis au représentant de l'APAJH le 31 mars 2017, contiennent des recommandations adressées à l'association contrôlée, et dont la mise en œuvre constituera un préalable à l'élaboration et à la négociation du futur contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens conclu avec cette association, contrat qui définira notamment, au cours de l'année 2018, la contribution financière apportée à cette dernière. Dans ces circonstances et en application des principes précédemment rappelés, la commission vous indique que le rapport d'inspection et ses annexes constituent encore des documents préparatoires, jusqu'à ce qu'une décision soit intervenue s'agissant de la mise en œuvre des préconisations qu'ils contiennent. Après l'intervention de cette décision, ce rapport et ses pièces annexes seront en revanche communicables, sous réserve de l'occultation des mentions qui seraient couvertes par l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, qui ne seront communicables qu'aux intéressés. Il en va ainsi, par exemple, des informations relatives à des personnes physiques identifiées ou aisément identifiables, que vous mentionnez dans votre lettre de saisine. A cet égard, la commission estime que la fédération des APAJH, son assemblée générale et ses adhérents ne sont pas des personnes intéressées au sens de l'article L311-6 de ce code, dès lors que le rapport dont il s'agit n'est pas intervenu en considération d'elles-mêmes. Toutefois, ce rapport pourra leur être communiqué sous réserve des occultations qui viennent d'être indiquées.