Avis 20172306 Séance du 21/07/2017

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 22 mai 2017, à la suite du refus opposé par le maire d'Albi à sa demande de consultation, en sa qualité de conseiller municipal et de conseiller communautaire, des factures d'honoraires payées par la commune aux cabinets d'avocats X, X et X. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le maire d'Albi a informé la commission que les documents sollicités étaient couverts par le secret professionnel. La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. La commission rappelle, d’une part, qu’aux termes de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales : « Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux ». Le droit d'accès aux « procès-verbaux » garanti par ces dispositions s'étend également aux délibérations elles-mêmes (CADA, conseil n° 20013553 du 22 novembre 2001) ainsi qu’à toutes les pièces annexées aux procès-verbaux (CE, Section, 11 janvier 1978, Commune de Muret, p. 5). Par ailleurs, les « budgets » doivent s'entendre comme tous les « documents budgétaires » en général et les « comptes » de la collectivité incluent, en principe, l'ensemble des écritures et documents comptables. La commission rappelle, d’autre part, que le premier alinéa de l’article 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques dispose : « En toutes matières, que ce soit dans le domaine du conseil ou dans celui de la défense, les consultations adressées par un avocat à son client ou destinées à celui-ci, les correspondances échangées entre le client et son avocat, entre l'avocat et ses confrères à l'exception pour ces dernières de celles portant la mention « officielle », les notes d'entretien et, plus généralement, toutes les pièces du dossier sont couvertes par le secret professionnel ». En application de ces dispositions, le Conseil d'Etat (CE, Ass. , 27 mai 2005, Département de l'Essonne) a jugé que l'ensemble des correspondances échangées entre un avocat et son client, en l’espèce un département, notamment les consultations juridiques rédigées par l'avocat à son intention, sont des documents administratifs couverts par le secret professionnel. Il résulte également de la jurisprudence de la Cour de cassation que le secret professionnel de l’avocat couvre l’ensemble des pièces du dossier ainsi que l’ensemble des correspondances échangées entre l’avocat et son client, y compris celles de ces correspondances qui n’ont pas de rapport direct avec la stratégie de défense – comme la convention d'honoraires, ou les facturations afférentes émises par l’avocat (Cour de cassation, Civ-1, 13 mars 2008, pourvoi n° B05 – 11314). En revanche, le Conseil d’Etat a jugé, s’agissant des contrats passés par les avocats avec les collectivités publiques, que les dispositions de l’article 66-5 de la loi du 31 décembre 1971 ne concernent que les documents élaborés au cours de l’exécution d’un tel marché de services juridiques, et non pas les pièces du marché lui-même (CE, Ass. 5 mars 2003, Ordre des avocats à la cour d’appel de Paris, n° 238039, recueil Lebon, p. 89). La commission estime que les factures d’honoraires, bien que constituant les pièces justificatives du paiement, sont protégées, dès lors qu’elles constituent des correspondances échangées entre la commune et son avocat, par le secret professionnel auquel l’article L2121-26 précité n’a pas entendu déroger. Elle émet donc un avis défavorable.