Conseil 20164101 Séance du 01/12/2016

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné, lors de sa séance du 1er décembre 2016, votre demande de conseil relative au caractère communicable à la société Les Éditions du Papyrus des avis rendus par la commission centrale de sécurité au cours des années 1986 à 2002 comprises. I - La commission relève que la commission centrale de sécurité, créée auprès du ministre de l'intérieur sur le fondement des dispositions de l'article R123-29 du code de la construction et de l'habitation, est principalement appelée, aux termes de l'article R123-31 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur, « à donner son avis sur toutes les questions relatives à la protection contre l'incendie et la panique dans les établissements » soumis au chapitre III du titre II du livre Ier de ce code, relatif à la protection contre les risques d'incendie et de panique dans les immeubles recevant du public, ainsi que sur "les conditions d'application de ce texte" et « sur toutes les questions que le ministre de l'intérieur soumet à son examen". Le même article R123-31 prévoit également que cette commission "est obligatoirement consultée sur les projets de modification du règlement de sécurité ainsi que dans le cas prévu au troisième alinéa de l'article R123-15 », soit dans le cas d'utilisation de procédés de construction, destinés à être répétés, d'établissements recevant du public et relevant de personnes de droit public n'ayant pas le caractère d'établissements publics à caractère industriel ou commercial, « lorsque les projets de base doivent être acceptés ou agréés par le ministre intéressé ». II - D'une part, la commission rappelle que, hormis le cas des demandes présentant un caractère abusif - exception dont vous ne vous prélavez pas en l'espèce -, le volume ou le nombre des documents demandés ne peuvent pas, par eux-mêmes, justifier légalement un refus de communication. En revanche, l’administration est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Ainsi, si la demande porte sur des documents nombreux ou volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services. La commission entend souligner également qu'en application de l'article R311-11 du code des relations entre le public et l’administration, les frais correspondant au coût de reproduction des documents et, le cas échéant, d'envoi de ceux-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Ces frais sont calculés conformément aux articles 2 et 3 de l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001. L'intéressé doit être avisé du montant total des frais à acquitter, dont le paiement préalable peut être exigé. Par ailleurs, si l’administration ne dispose pas des moyens de reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu. III - D'autre part, la commission rappelle qu'un document préparatoire est exclu du droit d'accès prévu par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration aussi longtemps que la décision administrative qu'il prépare n'est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable. En l'espèce, eu égard à l'ancienneté des avis sollicités, la commission considère qu'à supposer que les décisions qu'ils ont préparées n'aient finalement pas été prises, l'administration doit être regardée comme y ayant manifestement renoncé. En revanche, la commission relève, ainsi que vous le soulignez, que certains des avis sollicités ont été rendus par la commission centrale de sécurité dans le cadre de l'"élaboration de textes réglementaires". Or, en application du a) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration et du a) du 1° du I de l’article L213-2 du code du patrimoine, les documents dont la divulgation pourrait porter atteinte au secret des délibérations du gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ne sont pas communicables avant l’expiration d’un délai de vingt-cinq ans à compter de leur élaboration ou de la date du document le plus récent figurant dans le même dossier. La commission interprète cette disposition comme faisant obstacle à la diffusion des documents qui se rapportent à des dossiers examinés en conseil des ministres, c'est-à-dire aux projets de loi, d'ordonnance et de décrets délibérés en conseil des ministres. IV - En l'espèce, la commission estime dès lors que seuls sont communicables les avis ayant été rendus par la commission centrale de sécurité pour la préparation de textes réglementaires non délibérés en conseil des ministres, tels que le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public, adopté et modifié par arrêté du ministre de l'intérieur, conformément à l'article R123-12 du code de la construction et de l'habitation. La commission rappelle en revanche que ces avis ne peuvent être communiqués qu'à la condition que leur divulgation ne soit pas de nature à porter atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes, au sens des dispositions du d) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration - ce que la commission n'est pas en mesure d'apprécier. La commission précise enfin que les avis sollicités ne sont communicables qu'une fois occultées les mentions éventuellement couvertes par les secrets protégés par les dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration.