Avis 20163551 Séance du 15/09/2016

Maître X, X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 11 juillet 2016, à la suite du refus opposé par le maire d'Arcachon à sa demande de communication du rapport annuel au titre de l'année 2015 concernant le contrat de partenariat public-privé passé avec la société SPIE, portant sur l'éclairage public, non encore soumis aux instances locales d'examen, à savoir la commission consultative des services publics locaux et la commission de contrôle financier, avant enfin de pouvoir être approuvé par le conseil municipal. La commission rappelle, tout d'abord, que les contrats de partenariat constituent une catégorie de contrats administratifs créée par l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004. Par ces contrats, un pouvoir adjudicateur confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale relative au financement d'investissements immatériels, d'ouvrages ou d'équipements nécessaires au service public, à la construction ou transformation des ouvrages ou équipements, ainsi qu'à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, et, le cas échéant, à d'autres prestations de services concourant à l'exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée. L'article L1414-14 du code général des collectivités territoriales, abrogé par l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, disposait : « Un rapport annuel, établi par le cocontractant, est présenté par l'exécutif de la collectivité territoriale ou de l'établissement public, avec ses observations éventuelles, à l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou l'organe délibérant de l'établissement public, afin de permettre le suivi de l'exécution du contrat. A l'occasion de la présentation du rapport, un débat est organisé sur l'exécution du contrat de partenariat. (...) ». De même, l'article 88 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics prévoit aujourd'hui qu'afin de permettre le suivi de l'exécution du « marché de partenariat », un rapport annuel est établi par le titulaire, ce rapport devant être adressé, chaque année, à l'acheteur dans les quarante-cinq jours suivant la date anniversaire de la signature du contrat. En outre, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, ce rapport et les comptes rendus des contrôles menés par l'acheteur sont transmis à l'assemblée délibérante ou à l'organe délibérant et font l'objet d'un débat. La commission estime que ce rapport est un document administratif soumis au droit d'accès institué par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. La commission rappelle toutefois qu'aux termes des 1er et 2e alinéas de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration ». En application de ces dispositions, la commission distingue ainsi deux types de documents : - les documents inachevés en la forme, tels que les ébauches, brouillons et versions successives d'un document, qui précèdent l'élaboration d'un document complet et cohérent, et qui ne peuvent être communiqués en l'état. Seul le document achevé sera communicable, le cas échéant. - les documents préparatoires, lesquels ont acquis leur forme définitive, mais dont la communication est subordonnée à l’intervention de la décision administrative qu'ils préparent. En l'espèce, il ne lui apparaît pas que le rapport annuel établi par le titulaire du contrat puisse être tenu pour inachevé ou préparatoire avant d'avoir été soumis aux instances locales d'examen, à savoir la commission consultative des services publics locaux et la commission de contrôle financier, puis au conseil municipal, dès lors qu'aucun de ces organismes n'est compétent pour modifier le contenu du rapport ou lui conférer un caractère définitif, d'une part, et, d'autre part, que la présentation de ce rapport n'a pas pour objet de préparer une décision déterminée de la part de l'organe délibérant, mais de le tenir informé et de lui permettre de contrôler l'exécution de l'accord déjà décidé et formalisé par le contrat. Enfin, la commission estime que si, en vertu de l'article L1411-13 du code général des collectivités territoriales, dans les communes de 3500 habitants et plus, les documents relatifs à l'exploitation des services publics délégués, qui doivent être remis à la commune en application de conventions de délégation de service public, à l'exception de ceux mentionnés à l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration, sont mis à la disposition du public dans les quinze jours qui suivent leur réception, l'absence de dispositions similaires dans l'ordonnance précitée du 23 juillet 2015 ne peut pas être interprétée comme signifiant que les rapports annuels établis dans le cadre de l'exécution d'un contrat de partenariat n'ont pas vocation à être soumis au régime de droit commun en matière d'accès aux documents administratifs. La commission estime donc que le rapport demandé est communicable sans attendre qu'il ait été soumis au conseil municipal ou aux autres commissions municipales, sous réserve de l'occultation préalable, le cas échéant, des mentions couvertes par le secret en matière commerciale et industrielle, en application des dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc un avis favorable sous cette réserve.