Avis 20163254 Séance du 20/10/2016

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 22 juin 2016, à la suite du refus opposé par le garde des sceaux, ministre de la justice à sa demande de communication de l'ensemble des pièces et de leurs annexes figurant sur le procès-verbal de notification d'une mission d'enquête administrative en date du 1er juin 2016, le concernant. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le garde des sceaux, ministre de la justice a informé la commission qu'il maintenait son refus de communiquer les documents sollicités dès lors qu'ils revêtent un caractère préparatoire, la décision finale n'ayant pas encore été prise. La commission constate que, par une note du 19 avril 2016, le garde des sceaux, ministre de la justice, a demandé à l'inspecteur général des services judiciaires d'enquêter sur le comportement professionnel et la manière de servir de Monsieur X dans l'exercice de ses fonctions antérieures au sein du parquet. Le 1er juin 2016, cette lettre de mission a été notifiée à l'intéressé, qui a pu prendre connaissance des pièces annexées, et une copie de la lettre de mission et du procès-verbal de notification lui a été délivrée. En revanche, la délivrance d'une copie des pièces annexées lui a été refusée. La commission observe tout d'abord que, contrairement à ce que l'inspection générale des services judiciaires a pu indiquer dans un premier temps au magistrat concerné, les dispositions de l'article 6 du décret n° 2010-1668 du 29 décembre 2010 relatif aux attributions et à l'organisation des missions de l'inspecteur général des services judiciaires, selon lesquelles « Dans l'exécution de ses missions, l'inspecteur général des services judiciaires arrête librement sa méthodologie (...) », ne sauraient, même pendant la durée de la mission de l'inspection générale, faire échapper les documents administratifs qu'elle détient au droit d'accès garanti par les dispositions législatives du code des relations entre le public et l'administration. La commission rappelle ensuite qu'aux termes de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration, « Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration ». La commission estime qu'en l'espèce, la mission confiée à l'inspection générale des services judiciaires, devenue l'inspection générale de la justice sous l'effet de la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature, a pour objet d'éclairer le garde des sceaux sur les mesures éventuelles à prendre à l'égard du magistrat concerné, sur le plan disciplinaire ou, plus largement, professionnel. Toutefois, la commission estime qu'au sein du dossier constitué à cette fin par l'inspection générale de la justice, il y a lieu de distinguer entre différentes pièces en fonction de leur nature. La commission rappelle tout d'abord qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur la communication de celles de ces pièces qui, ayant été établies dans le cadre de procédures judiciaires auxquelles l'intéressé a pu prendre part ou pour les besoins de ses fonctions au sein du parquet, présentent un caractère judiciaire et non celui de documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Il en va ainsi, à tout le moins, des pièces extraites de procédures conduites par la brigade des recherches de la gendarmerie ou d'une dénonciation fondée sur l'article 40 du code de procédure pénale. S'agissant des documents, qui présentent au contraire un caractère administratif, la commission estime que les pièces établies par l'inspection générale de la justice dans le cadre de la mission qui lui a été confiée, y compris le rapport final, qu'à ce stade elle ne semble pas avoir déjà établi, conserveront un caractère préparatoire permettant au ministre de la justice d'en refuser la communication au magistrat concerné tant que le ministre n'aura pas décidé des mesures à prendre à l'égard de ce magistrat ou, en l'absence de décision explicite, que l'écoulement d'un délai raisonnable n'aura pas révélé qu'il a renoncé à prendre de telles mesures. La commission considère qu'il en irait de même des documents antérieurs à l'ouverture de la mission, émanant notamment de la hiérarchie de l'intéressé et qui auraient pour objet de demander au ministre les mesures dont la mission a pour objet d'évaluer la nécessité ou l'opportunité. S'agissant des autres documents administratifs, s'il en existe, la commission estime qu'ils sont communicables au demandeur, après occultation des mentions ou disjonction des pièces dont la communication porterait atteinte au respect de la vie privée de tiers ou qui feraient apparaître de personnes autres que les supérieurs de l'intéressé, le siège de la juridiction auprès de laquelle il exerçait ses fonctions ou les services du garde des sceaux, un comportement dont la divulgation pourrait leur porter préjudice, notamment les officiers ministériels qui auraient eu à se plaindre de l'attitude de ce magistrat. Dans cette mesure et sous ces réserves, la commission, qui n'a pu prendre connaissance des documents sollicités et ne se trouve donc pas en mesure de mieux préciser, document par document, leur caractère communicable, en l'état, au demandeur, émet un avis favorable à la demande de Monsieur X.