Avis 20161007 Séance du 31/03/2016

Maître X, conseil de Monsieur X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 8 mars 2016, à la suite du refus opposé par le ministre de la justice, garde des sceaux à sa demande de communication : 1) des rapports adressés par le procureur de la République près le tribunal de grande instance de Marseille au procureur général près la cour d’appel d’Aix-en-Provence dans le cadre d’une information ouverte à Marseille sous le numéro du parquet 1308700256 ; 2) des rapports envoyés par le procureur général près la cour d’appel d’Aix-en-Provence à la Chancellerie dans cette même affaire. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le ministre de la justice, garde des sceaux, a informé la commission que les documents mentionnés au point 1) n’avaient pas un caractère administratif et que la communication des documents mentionnés au point 2) serait susceptible de porter atteinte au déroulement des procédures engagées devant les juridictions, en application du f) de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration. La commission rappelle que les documents produits ou reçus dans le cadre et pour les besoins d’une procédure juridictionnelle, qu'elle soit de nature civile, pénale ou commerciale, ne présentent pas un caractère administratif et n'entrent donc pas dans le champ d'application de la loi du 17 juillet 1978 codifiée au titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration. Il en va ainsi, notamment, des jugements, ordonnances, décisions ou arrêts rendus par les juridictions de l'ordre judiciaire ou administratif. C'est aussi le cas, plus largement, des dossiers de demande d'aide juridictionnelle (CE, 5 juin 1991, n° 102627), des décisions du Parquet, des dossiers d'instruction, des procès-verbaux d'audition, des rapports d'expertise ou des mémoires et observations des parties – c'est-à-dire de l'ensemble des pièces de procédure proprement dites – mais aussi des documents de travail internes à une juridiction, destinés à leurs membres et concourant à l'instruction des affaires ou à la formation des jugements (CE, 9 mars 1983, SOS Défense et CE, 28 avril 1993, n° 117480). La commission souligne qu’il en va de même des documents qui, bien qu'élaborés par des autorités administratives, ne sont pas détachables d'une procédure juridictionnelle tels que les mémoires en défense d'une administration (CE, 28 avril 1993, n° 117480) ou encore les notes et études destinées à la rédaction de ces mémoires (CE, 12 octobre 1994, n° 123584). La commission rappelle, d’une part, s’agissant du point 1) de la demande, qu’aux termes du deuxième alinéa de l’article 39-1 du code de procédure pénale : « Outre les rapports particuliers qu'il établit soit d'initiative, soit sur demande du procureur général, le procureur de la République adresse à ce dernier un rapport annuel de politique pénale sur l'application de la loi et des instructions générales ainsi qu'un rapport annuel sur l'activité et la gestion de son parquet ». Elle déduit de cet article ainsi que de la circulaire du 31 janvier 2014 de présentation et d’application de la loi n° 2013-669 du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en œuvre de l'action publique que les rapports particuliers ainsi mentionnés sont produits à l’occasion d’une procédure juridictionnelle particulière et que le procureur de la République y synthétise les éléments d’information concernant le déroulement de cette procédure ainsi que les actions envisagées par le ministère public. La commission estime par conséquent que ces documents, qui sont au demeurant protégés par le secret de l’instruction défini par l’article 11 du code de procédure pénale au terme duquel la procédure au cours de l'enquête et de l'instruction est secrète et que toute personne qui concourt à cette procédure est tenue au secret professionnel, doivent être regardés comme des actes indissociables des décisions du ministère public dans une procédure juridictionnelle et qu’ils ne sauraient, dès lors, revêtir un caractère administratif au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration. La commission rappelle, d’autre part, s’agissant du point 2) de la demande, qu’aux termes de l’article 35 du code de procédure pénale : « Outre les rapports particuliers qu'il établit soit d'initiative, soit sur demande du ministre de la justice, le procureur général adresse à ce dernier un rapport annuel de politique pénale sur l'application de la loi et des instructions générales ainsi qu'un rapport annuel sur l'activité et la gestion des parquets de son ressort » et qu’aux termes de l’article 36 de ce même code, le procureur général dispose de la faculté d’« enjoindre aux procureurs de la République, par instructions écrites et versées au dossier de la procédure, d'engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le procureur général juge opportunes ». La commission considère qu’il résulte de ces dispositions que le procureur général dispose également d’un pouvoir décisionnel dans chacune des affaires soumises aux procureurs de la République et que le rapport particulier qu’il adresse au ministre de la justice, en tant qu’il formalise son analyse et ses intentions précises pour chaque affaire évoquée, et qui est à cet égard également protégé par le secret de l’instruction défini par l’article 11 du code de procédure pénale, n’est pas détachable des décisions prises par le ministère public et n’a, dès lors, pas un caractère administratif au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration. La commission précise que la circonstance que le ministre de la justice n’est plus, en vertu de l’article 30 du code de procédure pénale dans sa rédaction issue de la loi n° 2013-669 du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en œuvre de l'action publique, susceptible d’adresser en retour des instructions individuelles aux procureurs généraux dans les affaires qui sont portées à sa connaissance, n’est pas de nature à remettre en cause le caractère juridictionnel des rapports particuliers qui lui sont adressés dès lors que ces rapports sont produits à l’occasion et pour les besoins de procédures juridictionnelles précises. La commission se déclare en conséquence incompétente pour connaître de la présente demande d’avis.