Avis 20140767 Séance du 22/05/2014

Monsieur XXX-XXX XXX a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 21 février 2014, à la suite du refus opposé par le chef du service de l'Inspection générale de l'administration (IGA) à sa demande de communication d'une copie des documents suivants : 1) le rapport de l'IGA de mai 2013 sur les suites de la loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité ; 2) le rapport de l'IGA sur les conditions d’accueil des demandeurs de visas ; 3) le rapport de l'IGA sur l'accueil des étrangers dans les préfectures ; 4) le rapport de l'IGA sur l'évaluation de la conduite des procédures de naturalisation en préfecture ; 5) le rapport de l'IGA sur la délivrance des titres réglementaires au sein de la sous-préfecture de Boulogne-Billancourt ; 6) le rapport de l'IGA sur la délivrance des titres pour étrangers à la préfecture d’Ille-et-Vilaine ; 7) le rapport de l'IGA sur la délivrance des titres réglementaires dans le département de Mayotte ; 8) le rapport de l'IGA sur la délivrance des titres réglementaires dans le département de l’Essonne (rapport de suivi) ; 9) le rapport établi à la suite de la mission de contrôle de l’IGA sur la délivrance des titres réglementaires par la préfecture de police ; 10) le rapport de l'IGA sur la délivrance des titres de circulation à la sous-préfecture de Draguignan. La commission, qui a pris connaissance des rapports sollicités, rappelle, à titre liminaire que les rapports des inspections interministérielles de l'Etat sont des documents administratifs soumis au droit d'accès prévu par la loi du 17 juillet 1978. S'agissant du rapport visé au point 1) de la demande : La commission relève que le chef de l'inspection générale de l'administration a notamment fondé son refus de communication du rapport visé au point 1), en application du d) du I de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, sur la circonstance que leur divulgation serait susceptible de porter atteinte à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique et à la sécurité des personnes. La commission estime que ledit rapport, qui a pour objet d'analyser les suites de la loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité et l'opportunité du déploiement des procédures biométriques à la carte nationale d'identité, comporte de nombreuses mentions, relatives notamment aux bénéfices de l'introduction de la biométrie dans le cadre de la délivrance des passeports et à la sécurisation des documents d'état civil, dont la divulgation aurait pour effet de porter atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes et dont l'occultation serait de nature à priver d'intérêt la communication du document en cause. Elle émet donc, sur ce point, un avis défavorable. S'agissant des rapports visés aux points 2) à 4) de la demande : La commission constate que le refus de communication des documents mentionnés aux points 2) à 4) de la demande est fondé, à titre principal, sur leur caractère préparatoire, le chef du service de l'Inspection générale de l'administration ayant indiqué que le rapport visé au point 2) aurait vocation à préparer la position diplomatique de la France s'agissant des visas relevant de l'Union européenne, que l'ensemble des études et mesures impliquées par le rapport visé au point 3) n'auraient pas été menées à bien et enfin que le rapport visé au point 4) aurait donné lieu à des expérimentations qui seraient actuellement en cours. La commission rappelle toutefois qu’un rapport ne revêt un caractère préparatoire au sens des dispositions de la loi du 17 juillet 1978 que lorsqu'il est destiné à éclairer l’administration en vue de prendre une décision administrative déterminée et que cette décision n’est pas encore intervenue ou que l’autorité compétente n’a pas manifestement renoncé à la prendre. Dans un tel cas, le caractère préparatoire d’un rapport s’oppose en principe à la communication immédiate de l’ensemble de son contenu, à moins, toutefois, que les éléments de ce rapport préparant une décision ultérieure ne soient divisibles de ses autres développements. Au cas d'espèce, la commission estime, eu égard d'une part au délai écoulé entre la remise des rapports, qui excède, dans tous les cas, une année et, d'autre part, au caractère insuffisamment circonstancié des réponses fournies par l'administration quant aux décisions actuellement en cours de préparation sur la base des rapports demandés, qu'un supplément d'instruction est nécessaire aux fins de déterminer le caractère communicable des différents éléments composant ces documents. La commission relève, à titre subsidiaire, que le chef du service de l'Inspection générale de l'administration a également fondé son refus de communication des rapports visés aux points 2) et 4), sur les dispositions des I et II de l'article 6 de la loi de 1978. S'agissant du document visé au point 2), la commission estime toutefois que si, comme le fait valoir l'administration, la divulgation des mentions relatives aux stratégies développées à l'égard des demandeurs de visas et celle des comptes rendus de visite dans les antennes consulaires, dans la mesure où elle révélerait la politique d'attribution des visas, ou encore les échanges avec les autres États, serait de nature à porter atteinte au secret protégé par le c) du I de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, certaines des mentions du rapport, relatives notamment à l'accueil des étrangers dans les consulats n'ont pas une telle portée. S'agissant du document visé au point 4), qui a pour objet l'évaluation et la conduite des procédures en matière de naturalisations, la commission constate, ainsi que l'a indiqué le chef de service de l'IGA, que la divulgation de certaines mentions serait susceptible de faciliter les manœuvres dilatoires ou frauduleuses et porterait de ce fait atteinte à la sécurité publique. Elle constate néanmoins que cette réserve ne saurait s'étendre à l'ensemble du document en cause, et, d'autre part, que contrairement à ce qu'indique l'administration, ni l'atteinte invoquée à la conduite de la politique extérieure de la France, ni, en l'absence de mise en cause personnelle d'agents nommément identifiés, l'interdiction de la divulgation de comportements de personnes dans des conditions susceptibles de leur causer préjudice, ne saurait faire obstacle à la communication, dans son intégralité, du rapport sollicité. Dans ces conditions, la commission estime nécessaire, s'agissant des documents visés aux points 2), 3) et 4), de subordonner l'émission de son avis à la réponse qu'apportera le ministre de l'intérieur quant à l'existence et à l'échéance prévisible de décisions en cours d'élaboration et, notamment, quant à la place tenue dans la préparation de ces décisions par les documents demandés, élaborés il y a près de deux ans déjà. S'agissant des documents visés aux points 5) à 10) de la demande : La commission constate que ces rapports, qui ont pour objet l'audit des procédures de délivrance de titres réglementaires dans différentes préfectures et sous-préfectures comportent, ainsi que le souligne le chef du service de l'Inspection générale de l'administration, des mentions dont la divulgation serait susceptible de porter atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes. Constituent de telles mentions, en vertu du d) de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, tous les développements relatifs à la sécurité et à la formalisation des procédures en préfecture, telles que celles relatives au contrôle a posteriori et à la sécurisation de la délivrance des titres réglementaires, ainsi qu'à la détection et à la prévention des fraudes. Elle estime, en revanche, que de manière générale, les dispositions précitées ne sauraient faire obstacle à la communication, au sein desdits rapports, des développements relatifs à l'accueil et à l'information des usagers, aux délais de traitement des titres réglementaires ou encore à l'emploi des moyens matériels et humains au sein des préfectures. Si l'administration invoque également la réserve figurant au II de l'article 6 de la loi de 1978, au motif que ces rapports révéleraient le comportement, dans des conditions susceptibles de leur porter préjudice, de fonctionnaires affectés dans les préfectures concernées, il n'est toutefois pas apparu à la commission que les rapports visés aux points 5), 7), 8) et 9) comporteraient des mentions relevant de ces dispositions. La commission, qui précise qu’il ne lui appartient pas d’indiquer précisément et de manière exhaustive, au sein d’un document volumineux, les mentions qui doivent être occultées en application des règles rappelées ci-dessus, cette opération incombant à l'administration, mais seulement d’éclairer cette dernière sur le caractère communicable ou non de passages ou informations soulevant des difficultés particulières d’appréciation et sur lesquels la commission attire son attention, émet donc un avis favorable à la communication, dans les conditions précitées, des documents sollicités. Elle constate, enfin, que les rapports visés aux points 6) et 10), qui ont notamment pour objet d'analyser les dysfonctionnements particuliers affectant, dans la préfecture d'Ille-et-Vilaine et la sous-préfecture de Draguignan, la délivrance de certains titres réglementaires, comportent par ailleurs de nombreuses mentions révélant de la part d'agent nommément identifiés des comportements dont la divulgation serait susceptible de leur porter préjudice et dont la divulgation est prohibée par les dispositions du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978. Elle estime, au cas d'espèce, que l'occultation des mentions non communicables serait de nature à priver d'intérêt la communication du document visé au point 10) et émet sur ce point, un avis défavorable. S'agissant du document visé au point 6), elle estime qu'est seule communicable en vertu des dispositions de cette loi, le paragraphe I-1 du rapport et émet, dans cette mesure, un avis favorable.