Conseil 20124610 Séance du 20/12/2012

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 20 décembre 2012 votre demande de conseil relative à la communication, à la FNSEA et à la JA 44, des documents suivants : 1) la liste des syndicats déclarés par la Confédération paysanne en vue d’une inscription dans le collège «5e» à l’occasion du renouvellement des membres des chambres d’agriculture, étant précisé que ces demandes d’inscription ont par la suite été retirées ; 2) les procès-verbaux des assemblées générales des syndicats agricoles communaux de la Confédération paysanne 44. S'agissant du point 1), la commission constate que la déclaration dont il s’agit a été produite en application de l'article R. 511-26 du code rural, en vertu duquel tout groupement professionnel agricole demandant son inscription sur la liste électorale de l'un des collèges des chambres départementales d'agriculture prévus par le 5° de l'article R. 511-6 du même code doit souscrire une déclaration. Cette déclaration adressée au commissaire de la République par le président du groupement comporte : le nom du groupement, le collège auquel ce groupement appartient, les noms, prénoms et adresses des personnes appelées à voter au nom du groupement. Elle est revêtue de la signature de chacune de ces personnes. La commission note également qu'il résulte de l'article R. 511-29 du même code que les déclarations d'inscription permettent à la commission départementale prévue à l'article R. 511-21 du code rural de dresser la liste électorale, qui doit être déposée avant le 15 novembre à la préfecture et au siège de la chambre d'agriculture où elle peut être consultée. Elle relève que si l'article R. 511-29 du code rural prévoit, pour les électeurs, une procédure d'accès à la liste électorale à laquelle la compétence de la commission n'a pas été étendue, cet article ne régit pas la communication des déclarations effectuées par les groupements électeurs en vue de leur inscription sur la liste électorale, à laquelle la loi du 17 juillet 1978 est, dès lors, susceptible de s’appliquer. La commission considère que ces demandes d'inscription, qui ont été reçues par une autorité administrative, constituent des documents administratifs au sens de cette dernière loi, qu'elles aient ou non été retirées avant que soit dressée la liste électorale. Elles présentent toutefois le caractère de documents préparatoires, exclus du droit à la communication aussi longtemps que l'acte qu’elles préparent, à savoir le dépôt de la liste électorale, n'est pas intervenu. En l'espèce, dès lors que la liste électorale a été déposée, la commission considère que les déclarations d'inscription présentées puis retirées par la Confédération ont perdu leur caractère préparatoire et sont communicables à toute personne qui en fait la demande, après occultation des mentions couvertes par le secret de la vie privée protégé par le II de l'article 6 de la même loi et notamment des coordonnées personnelles des personnes dont l'identité est mentionnée. S'agissant des documents visés au point 2) de la demande, la commission rappelle, comme elle l'a fait dans son avis n° 20114325, à titre liminaire, qu’en vertu de l’article 1er du décret du 28 février 1990, dans les départements, sont habilitées à siéger dans les commissions, comités professionnels ou organismes mentionnés au I de l'article 2 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole, les organisations syndicales à vocation générale d'exploitants agricoles qui justifient d'un fonctionnement indépendant, régulier et effectif depuis cinq ans au moins, et qui ont obtenu dans le département plus de 15 % des suffrages exprimés lors des élections à la chambre d'agriculture (collège des chefs d'exploitation et assimilés). La liste des organisations répondant à ces conditions est établie et tenue à jour par le préfet. La commission considère que les documents composant le dossier sur le fondement duquel un préfet décide, en vertu de l’article 1er du décret du 28 février 1990, d’inscrire une organisation syndicale agricole sur la liste prévue à cet article - parmi lesquels figurent les procès-verbaux sollicités -, constituent, en principe, des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, sous réserve de l’occultation préalable des mentions dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée protégé par le II de l’article 6 de cette loi. La commission relève, toutefois, que la nature des mentions couvertes par cette exception diffère selon qu’est en cause une organisation syndicale constituée en application des articles L. 411-1 et suivants, devenus articles L. 2131-1 et suivants du code du travail et soumis au seul statut défini par ce code, ou, ainsi qu’il arrive parfois à titre exceptionnel s’agissant des organismes défendant les intérêts des employeurs, une organisation constituée sous la forme d’une association régie par la loi du 1er juillet 1901. S’agissant d’un syndicat soumis aux seules dispositions du code du travail, la commission considère que les dispositions du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 font obstacle à la communication des coordonnées personnelles, professions, nationalités, dates et lieux de naissance des personnes exerçant, à quelque titre que ce soit, des responsabilités dans l’administration du syndicat. En revanche, elle considère que les noms de ces personnes ne sauraient être considérés comme relevant du secret de la vie privée au sens de ces dispositions, et qu’ils sont, par suite, communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article 2 de la même loi. S’agissant en revanche d’une organisation constituée sous la forme d’une association régie par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association, la commission rappelle qu'aux termes de l'article 5 de cette loi : « Toute association qui voudra obtenir la capacité juridique prévue par l'article 6 devra être rendue publique par les soins de ses fondateurs. La déclaration préalable en sera faite à la préfecture du département ou à la sous-préfecture de l'arrondissement où l'association aura son siège social. Elle fera connaître le titre et l'objet de l'association, le siège de ses établissements et les noms, professions et domiciles et nationalités de ceux qui, à un titre quelconque, sont chargés de son administration (...) ». L'article 2 du décret du 16 août 1901, pris pour l'application de la loi du 1er juillet 1901, prévoit que : « toute personne a droit de prendre communication sans déplacement, au secrétariat de la préfecture ou de la sous-préfecture, des statuts et déclarations ainsi que des pièces faisant connaître les modifications de statuts et les changements survenus dans l'administration ou la direction. Elle peut même s'en faire délivrer à ses frais expédition ou extrait ». La commission estime qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que le droit d'accès prévu par l'article 2 du décret du 16 août 1901 ne peut s'exercer qu'à l'égard des seules informations qui sont énumérées à l'article 5 de la loi du 1er juillet 1901 et qui doivent ainsi obligatoirement figurer dans les statuts. Le caractère communicable des autres informations que contiendraient les statuts doit s'apprécier sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978, notamment le II de son article 6, qui proscrit la communication aux tiers des informations intéressant la vie privée de personnes physiques identifiables, et, le cas échéant, celui d'autres textes garantissant un droit d'accès particulier, sans que les dispositions particulières du décret du 16 août 1901 y fassent obstacle. La commission en déduit que, saisi d’une demande portant sur une organisation syndicale constituée sous la forme d’une association régie par la loi du 1er juillet 1901, un préfet ne saurait refuser la communication des noms, domiciles, professions et nationalités de ceux qui, à un titre quelconque, sont chargés de l’administration de cette organisation, qui sont contenus par les statuts. En revanche, des informations telles que les dates et lieux de naissance de ces personnes demeurent couvertes par le secret de la vie privée protégé par le II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978. La commission, qui constate qu’en l’espèce, la Confédération Paysanne est un syndicat constitué en application des anciens articles L. 411-1 et suivants, devenus L. 2131-1 et suivants, du code du travail et n’est pas une association régie par la loi du 1er juillet 1901, considère que, sous réserve des occultations des mentions couvertes par le secret de la vie privée définies suivant les modalités exposées ci-dessus, les procès-verbaux de ses assemblées générales sont communicables. Elle émet, par conséquent, un avis favorable sous les réserves mentionnées ci-dessus.