Avis 20214231 Séance du 23/09/2021

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 28 juin 2021, à la suite du refus opposé par le Premier ministre à sa demande de communication de l'ensemble des documents produits par BVA, dans le cadre de missions pro-bono ou rémunérées, à destination du service d'information du gouvernement (SIG) ou de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), concernant la stratégie de communication à adopter lors de la crise sanitaire, depuis le mois de janvier 2020. La commission relève, à titre liminaire, que la demande concerne dix-huit notes rédigées entre les mois de mars et octobre 2020, que la société d’études et de conseil BVA, spécialisée dans les sciences comportementales, a adressées au service d'information du gouvernement (SIG). La commission comprend des informations portées à sa connaissance que ces notes, dont certaines ont été rédigées dans le cadre de missions pro-bono, sont destinées à améliorer la stratégie de communication du Gouvernement pendant la crise sanitaire. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le Premier ministre a indiqué à la commission qu'il considérait que ces documents, compte tenu de leur finalité, étaient couverts par le secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif prévu au a) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration. La commission rappelle qu’en application de ces dispositions et du a) du 1° du I de l’article L213-2 du code du patrimoine, les documents dont la divulgation porterait atteinte au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ne sont pas communicables avant l’expiration d’un délai de vingt-cinq ans à compter de leur élaboration ou de la date du document le plus récent figurant dans le même dossier. Relèvent de cette catégorie les documents élaborés ou reçus par les formations collégiales du Gouvernement, en particulier les comptes rendus du conseil des ministres, des conseils ou comités interministériels et des réunions interministérielles (CE, 10 mai 1996, n° 163607), ainsi que les documents dont le président de la République, le Premier ministre ou, le cas échéant, l'un de ses ministres ont demandé l'élaboration pour définir la politique du Gouvernement, et qui présentent une sensibilité particulière. (CE, 2 décembre 1987, n° 74637 et CE, 12 octobre 1992, n° 106817, Association SOS Défense). N’entrent en revanche pas dans ce champ, les documents, élaborés par une entité administrative agissant dans le cadre de ses missions, qui ne s’inscrivent pas dans le processus décisionnel du Gouvernement et ne procèdent pas d’une initiative politique de sa part. La commission rappelle, en outre, que revenant partiellement sur sa doctrine antérieure elle a estimé, dans son avis n° 20204353 du 10 décembre 2020, que les études d'opinion commandées par le service d'information du Gouvernement dont l'objet est de refléter, avant la délibération effective du Gouvernement, une appréciation de l'opinion sur des projets de réforme envisagés par le Gouvernement ne relèvent pas, en principe, du secret des délibérations du Gouvernement et des autorités relevant du pouvoir exécutif. Elle considère en effet que, sauf circonstances particulières, ces études ne sauraient être regardées comme comportant des appréciations constituant l'expression même des délibérations du pouvoir exécutif dont le législateur a souhaité conserver la confidentialité. En l’espèce, la commission relève que ces études ont été élaborées dans le contexte particulier de gestion de la crise sanitaire, soulevant des questions inédites tant par leur nombre, que leur ampleur et leurs difficultés, afin de définir et d’intégrer dans la conception de la politique gouvernementale de réponse à cette crise des moyens efficaces pour orienter les comportements des français sur des enjeux structurants tels que le port du masque, la vaccination, les modalités de réouverture des écoles ou la gestion des fausses informations. La commission estime, dès lors, que ces études, dont l’objet principal est d’orienter le comportement des français, ne s’apparentent pas à de simples études d’opinion commandées par le SIG, mais comportent des appréciations qui traduisent l’expression même de la stratégie de communication gouvernementale adoptée au cours de cette période, laquelle doit elle-même être regardée comme étant indissociable du processus décisionnel du Gouvernement. Elle en déduit que ces études entrent, compte tenu de leur finalité, dans le champ du a) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration. Elle observe, toutefois, qu’une note susceptible de correspondre à l’un des documents demandés, intitulée « Recommandations : Préparer et communiquer positivement autour du confinement » datée de mai 2020, est disponible sur Internet à l’adresse suivante : https://www.franceculture.fr/societe/comment-le-nudge-a-envahi-lespace-public. Elle relève que cette circonstance aurait dans cette mesure pour effet de lever le secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif. La commission émet, dès lors, un avis défavorable à la demande, sous réserve de ce qui a été indiqué au point précédent.