Avis 20212874 Séance du 22/07/2021

Madame X, pour le média X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 7 février 2021, à la suite du refus opposé par le directeur du Centre animalier de Strasbourg à sa demande de communication, par courrier électronique, des documents et éléments suivants : 1) la copie des registres entrées/sorties pour les années 2018, 2019 et 2020 ; 2) la copie des registres sanitaires pour les années 2018, 2019 et 2020 ; 3) la liste des communes avec lesquelles une convention est établie au titre de la fourrière ; 4) les tarifs de la fourrière ; 5) les copies des contrats signés avec les mairies ; 6) la copie du protocole de sortie de fourrière ; 7) le nombre de stérilisations et d'identifications de chats ayant le statut « chat libre » pour les années 2018, 2019 et 2020. Dans les circonstances particulières de l’espèce, la commission estime qu’il y a lieu de dégager les principes de communication communs aux documents demandés, qui se rapportent à l’activité de gestion de fourrière animale, et de procéder à une appréciation globale des données de fait susceptibles de varier d’un dossier à l’autre. Elle souligne que les avis rendus dans cette série ne tiennent pas compte des données de fait propres à chaque espèce, résultant des éléments présentés par les administrations ou organismes de droit privé mis en cause. I. Principe de la communication : A. Rappel des principes généraux : La commission précise, à titre liminaire, que l'exercice du droit d’accès aux documents administratifs, garanti par l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, a valeur constitutionnelle (décision du Conseil constitutionnel n° 2020-834, du 3 avril 2020). Le droit à la communication des documents administratifs s’exerce dans les conditions fixées aux articles L300-2 et L311-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration. 1. En ce qui concerne la recevabilité de la demande : La commission rappelle, en premier lieu, que lorsque l’administration saisie d’une demande de communication, communique spontanément dans les délais qui lui sont impartis le document demandé au demandeur, le refus de communication n’est pas établi et la demande d’avis est déclarée irrecevable. La commission rappelle, en deuxième lieu, qu’en application du quatrième alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, le droit à communication des documents administratifs ne s'exerce plus lorsque les documents font l'objet d'une diffusion publique. La commission souligne, à cet égard, qu'une diffusion publique au sens de cette loi requiert que le document soit aisément accessible techniquement, géographiquement et financièrement. Une mise en ligne pérenne sur le site d’une autorité administrative peut en particulier être considérée comme une diffusion publique. La commission considère qu’il est de bonne administration, dans ce cas, que l’autorité saisie d’une demande de communication indique au demandeur le lien lui permettant de consulter le document concerné. La commission rappelle, en troisième lieu, que le droit de communication prévu à l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration ne s'applique qu'à des documents existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. En revanche, et sous cette dernière réserve, cette loi ne fait pas obligation à l’administration saisie d’une demande de communication de procéder à des recherches en vue de collecter l'ensemble des documents éventuellement détenus (CE, 27 septembre 1985, n° 56543, Recueil p. 267), ou d'établir un document en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 30 janvier 1995, n° 128797 ; CE, 22 mai 1995, Association de défense des animaux victimes d'ignominie ou de de désaffection, n° 152393). La commission précise que sont regardés comme des documents administratifs existants, au sens de cet article, les informations qui sont contenues dans des fichiers informatiques et peuvent en être extraites par un traitement automatisé d’usage courant. Il n’en va autrement que lorsque les informations sollicitées doivent, pour être extraites d'un fichier informatique, faire l'objet de requêtes informatiques complexes ou d'une succession de requêtes particulières qui diffèrent de l'usage courant pour lequel ce fichier a été créé, l'ensemble des informations sollicitées ne pouvant alors être regardé comme constituant un document administratif existant. Une demande portant sur la communication d'un tel ensemble d'informations doit dès lors être regardée comme tendant à la constitution d'un nouveau document (Conseil n° 20133264 du 10 octobre 2013). Par ailleurs, ainsi que l’a jugé le Conseil d’Etat, les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l'administration dispose sont regardés comme des documents administratifs existants, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable (CE 13 novembre 2020, n° 432832, Lebon T). La commission rappelle, en quatrième lieu, que le droit d'accès aux documents administratifs impose que les demandes dont l'administration est saisie soient suffisamment précises pour permettre à l’autorité saisie d’identifier clairement le ou les documents souhaités, sans l’obliger à procéder à des recherches. En effet, le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation aux administrations de répondre aux demandes trop générales ou insuffisamment précises (CE 30 juin 1989, OPHLM de la Ville de Paris, n° 83477). La commission souligne que la précision d’une demande s’apprécie au regard de sa formulation, au cas par cas. Dans un avis n° 20195507 du 12 mars 2020, de partie II, elle a estimé que l’imprécision et la généralité de la formulation d’une demande, notamment en ce qu’elle vise indistinctement l'ensemble des services et niveaux hiérarchiques du ministère et des organismes sollicités ainsi que les documents de toute nature, du courrier électronique entre collègues de bureau au sein d'un même service aux saisines officielles d'une autorité administrative à une autre, ne met pas l'administration en mesure d'identifier précisément et sans recherche approfondie, les documents susceptibles de répondre à la demande. A l’inverse, une demande est suffisamment précise lorsque les documents sollicités sont identifiables par leurs émetteurs, leur objet, leurs dates, leur forme, leur nature ou, encore, le cadre réglementaire dans lequel ils s’inscrivent. La commission observe qu’une demande imprécise conduit à un avis d’irrecevabilité. Elle rappelle que si l'autorité saisie n'est pas tenue, sur le fondement du code des relations entre le public et l'administration, d'inviter le demandeur à préciser une demande qu'elle estime imprécise, il lui est loisible de le faire dans un souci de bonne administration afin d'éviter la multiplication des demandes de communication dont elle est l'objet. 2. En ce qui concerne les demandes d’avis devenues sans objet : La commission rappelle qu’une demande de communication de documents administratifs qui lui est adressée est déclarée sans objet lorsque l'autorité saisie concernée communique spontanément le document demandé postérieurement à l’enregistrement de la demande, ou lorsqu'il résulte des indications fournies par cette autorité que le document demandé n'a jamais existé, a été détruit ou a été égaré. 3. En ce qui concerne le caractère abusif d’une demande : La commission rappelle que le droit d’accès doit également rester compatible avec le bon fonctionnement des services. La commission rappelle à cet égard, d’une part, que le droit à la communication des documents administratifs ne se confond pas avec un droit d’accès aux informations contenues dans ces documents et, d'autre part, que le droit d'accès aux documents administratifs est un droit objectif. Elle rappelle, d’autre part, que ni la qualité du demandeur, ni ses motivations ou ses intentions présumées ne peuvent constituer en soi un refus légitime de communiquer des documents librement accessibles (avis n° 20071123 du 22 mars 2007 et n° 20064816 du 9 novembre 2006). La commission indique toutefois que le droit d'accès aux documents administratifs cède devant les demandes abusives, auxquelles les administrations ne sont pas tenues de répondre, en application du dernier alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration. La commission souligne que le caractère abusif doit être apprécié pour chaque demande, compte tenu d’éléments circonstanciés. Toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne d’adresser soit plusieurs demandes à une même autorité soit des demandes multiples formulées à l’identique à plusieurs autorités, ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives. Une demande ne peut, en effet, être regardée comme abusive que lorsqu'elle a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou lorsqu'elle aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose (CE, n° 420055, 422500, Ministre de la culture c/ Société pour la protection des paysages et l’esthétique de la France, 14 novembre 2018). La commission précise en outre que lorsque les éléments d'information non communicables contenus dans un document dont la communication est sollicitée sont très nombreux, la communication des documents après occultation des éléments non communicables peut être légalement refusée, au motif qu'elle ferait peser sur l'administration une charge excessive, eu égard aux moyens dont elle dispose et à l'intérêt que présenterait, pour le demandeur, le fait de bénéficier de la communication des documents occultés (CE, 27 mars 2020, n° 426623 ; CE, 19 juin 2020, n° 431293). La commission a déjà eu l’occasion de qualifier d’abusives des demandes, lorsqu’eu égard au nombre, à la variété et à l'imprécision de l’objet des divers documents demandés, compte tenu des recherches qui incomberont nécessairement à l'administration afin d'identifier et de sélectionner les documents susceptibles de satisfaire la demande et des efforts nécessaires à l'occultation préalable des mentions dont la communication porterait atteinte aux secrets protégés par la loi, celles-ci font peser sur l'administration une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose (avis n° 20184783 du 17 mai 2019, de partie II ; avis n° 20193811, du 12 mars 2020, de partie II). Elle rappelle que c’est un faisceau d’indices qui permet de qualifier une demande d’abusive. Elle estime que tel peut être le cas des demandes récurrentes, portant sur un volume important de documents traitant, le cas échéant, de la même affaire, des demandes que le service sollicité est manifestement dans l'incapacité matérielle de traiter, ou encore des demandes portant sur des documents auxquels le demandeur a déjà eu accès. La commission fonde également son appréciation sur les éléments portés à sa connaissance par le demandeur et l'administration quant au contexte dans lequel s'inscrit la demande et aux motivations qui la sous-tendent. La commission relève que cette qualification demeure, toutefois, exceptionnelle. 4. En ce qui concerne les modalités de communication : La commission rappelle qu'en vertu de l'article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci. La commission souligne également qu'en application de l'article R311-11 du code des relations entre le public et l’administration, les frais correspondant au coût de reproduction des documents et, le cas échéant, d'envoi de ceux-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Ces frais sont calculés conformément aux articles 2 et 3 de l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001, à savoir, dans le cas de copies réalisées sur support papier, 0,18 euro la page en format A4 et, dans le cas d'un cédérom, 2,75 euros. L'intéressé doit être avisé du montant total des frais à acquitter, dont le paiement préalable peut être exigé. La commission rappelle que, hormis le cas des demandes présentant un caractère abusif, le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication. En revanche, l’administration est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services. Par ailleurs, si l’organisme saisi ne dispose pas des moyens de reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu. 5. En ce qui concerne la portée de l’obligation de transmission à l’autorité susceptible de détenir le document demandé : La commission rappelle, d’une part, qu’en application du sixième alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, il appartient à l’autorité saisie d’une demande portant sur des documents qu’elle ne détient pas de transmettre la demande, accompagnée du présent avis, à l’autorité administrative ou à l’organisme de droit privé chargé d’une mission de service public susceptible de les détenir et d’en aviser le demandeur. Elle souligne à cet égard, qu’il incombe à l'autorité détentrice du document de procéder à la communication demandée, que le demandeur se soit adressé directement à elle ou que la demande lui ait été transmise, en application de ces dispositions. Elle précise que toutefois, sous réserve des dispositions précitées du sixième alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, ce code ne saurait avoir pour effet d'imposer à une telle autorité de solliciter d'un tiers autre que l’administration ou un organisme de droit privé chargé d’une mission de service public la remise d'un document qui n’est pas en sa possession afin de satisfaire à une demande de communication. 6. En ce qui concerne l’office de la Commission : La commission rappelle qu’en application de l'article L342-1 du même code, son rôle consiste à émettre un avis lorsqu'elle est saisie par une personne à laquelle est opposé un refus de communication d'un document administratif, mais qu'il ne lui appartient pas de se substituer à l'administration dans son obligation de communication en transmettant le document au demandeur. B. Principes de communication spécifiques aux documents demandés : 1. Sur le caractère administratif des documents sollicités : La commission rappelle à titre liminaire, qu'aux termes de l'article L211-24 du code rural et de la pêche maritime, « Chaque commune doit disposer soit d'une fourrière communale apte à l'accueil et à la garde des chiens et chats trouvés errants ou en état de divagation jusqu'au terme des délais fixés aux articles L211-25 et L211-26, soit du service d'une fourrière établie sur le territoire d'une autre commune, avec l'accord de cette commune. / Chaque fourrière doit avoir une capacité adaptée aux besoins de chacune des communes pour lesquelles elle assure le service d'accueil des animaux en application du présent code. La capacité de chaque fourrière est constatée par arrêté du maire de la commune où elle est installée. / La surveillance dans la fourrière des maladies classées parmi les dangers sanitaires de première et deuxième catégories au titre de l'article L221-1 est assurée par un vétérinaire sanitaire désigné par le gestionnaire de la fourrière, dans les conditions prévues par la section 1 du chapitre III du titre préliminaire. / Les animaux ne peuvent être restitués à leur propriétaire qu'après paiement des frais de fourrière. En cas de non-paiement, le propriétaire est passible d'une amende forfaitaire dont les modalités sont définies par décret. » La commission estime que l'activité de fourrière animale établie pour recueillir les chiens et chats errants ou divagants est une mission de service public administratif, qu'elle soit gérée par une commune en régie ou pour son compte, dans le cadre d'une convention de délégation de service public ou d'un marché public. Elle en déduit que les documents produits ou reçus dans le cadre de cette activité de service public revêtent le caractère de documents administratifs, peu importe le mode de gestion retenu. 2. Sur les principes de communication : a) S’agissant des registres entrées/sorties pour les années 2018, 2019 et 2020 et des registres sanitaires pour les années 2018, 2019 et 2020 : La commission souligne qu’aux termes de l’article R214-30-3 du code rural et de la pêche maritime, les gestionnaires de fourrière doivent tenir à jour « 1° Un registre d'entrée et de sortie des animaux, dûment renseigné, qui comporte le nom et l'adresse des propriétaires ; /2° Un registre de suivi sanitaire et de santé des animaux qui comporte notamment des informations sur les animaux malades ou blessés, les comptes rendus des visites, et les indications et les propositions du vétérinaire sanitaire en charge du règlement sanitaire. » La commission indique, en outre, que le chapitre VI de l'annexe I de l'arrêté du 3 avril 2014 fixant les règles sanitaires et de protection animale auxquelles doivent satisfaire les activités liées aux animaux de compagnie d'espèces domestiques relevant du IV de l'article L214-6 du code rural et de la pêche maritime précise les mentions devant apparaître sur chacun de ces registres. S'agissant du registre d'entrées et de sorties, cet arrêté prévoit, pour chaque entrée d’un animal, l'indication de la date d’entrée, de la provenance et, dans le cas d’échanges ou d’importations, de la référence des documents d’accompagnement et des certificats établis. Pour chaque naissance d’un animal, le registre mentionne le jour, les données généalogiques et la date de naissance. Pour chaque animal présent, il comporte une mention permettant son identification, notamment l’espèce, la race, le sexe, la date de naissance, si elle est connue ou l’âge au moment de l’inscription, le numéro d’identification et éventuellement tout signe particulier. Pour chaque sortie d’un animal, le registre indique la date et le motif de la sortie, ainsi que l’identité et l’adresse du destinataire. Enfin, pour chaque animal mort, il est indiqué sur le registre la date et la cause de la mort, si elle est connue. Le registre de suivi sanitaire et de santé des animaux comporte quant à lui des informations relatives à l’état de santé des animaux, aux soins et aux interventions vétérinaires réalisées. Les comptes rendus des visites du vétérinaire sanitaire, ainsi que toutes propositions de modification du règlement sanitaire sont consignés sur ce registre par le vétérinaire sanitaire. Ce registre contient également les ordonnances vétérinaires correspondant aux médicaments prescrits pour l'utilisation des médicaments et il peut renvoyer à des fiches individuelles de suivi de soins pour les carnivores domestiques. La commission relève, par ailleurs, que l’identification obligatoire des animaux carnivores domestiques, prévue par les articles L212-10 et D212-63 du code rural et de la pêche maritime poursuit des objectifs sanitaires et facilite la recherche des animaux égarés. Aux termes du troisième alinéa de l’article D212-66 de ce code : « N’ont accès au nom et à l’adresse des propriétaires des animaux que les gestionnaires du fichier ainsi que, aux seules fins de recherche d’un animal par son numéro d’identification, les fonctionnaires de police, les gendarmes, les agents des services de secours contre l’incendie, les agents des services vétérinaires, les vétérinaires praticiens et les gestionnaires des fourrières. » Par suite, la communication à des tiers autres que ces personnes qualifiées à raison de leur mission de service public, du numéro d’identification d’un animal en fourrière, n’est pas susceptible de permettre l’identification du propriétaire de cet animal avant qu’il ne soit recueilli à la fourrière, et, par suite, de porter atteinte à sa vie privée protégée par le 1° de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. En revanche, il appartient à l’administration de supprimer, préalablement à la communication des registres en application de l’article L311-1 de ce code, le nom, prénom, numéro et rue de résidence et coordonnées téléphoniques ou courriel de la personne à laquelle l’animal est, le cas échéant, restitué. La commission estime en conséquence que les registres d'entrées/sorties et de suivi sanitaire tenus par une fourrière animale sont communicables à toute personne qui les demande, sous réserve d'occulter préalablement, en application du 1° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, le nom, prénom, numéro et rue de résidence et coordonnées téléphoniques ou courriel de la personne à laquelle l'animal est, le cas échéant, restitué. Elle relève que ces occultations ne sont pas de nature, en vertu de l'article L311-7 de ce code, à priver d'intérêt toute communication de ces registres, susceptibles d'être consultés ou réutilisés notamment pour étudier l'activité des fourrières, l'état sanitaire des animaux domestiques errants ou en divagation, ou encore pour faciliter la recherche d'un tel animal par ses propriétaires, à partir de son numéro d'identification. b) s’agissant de la liste des communes avec lesquelles une convention est établie au titre de la fourrière et des tarifs pratiqués par la fourrière : La commission estime que cette information présente le caractère d’un document administratif librement communicable en application de l’article L311-1 de ce code, à condition toutefois d’être matérialisée dans un document existant ou susceptible d’être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant, ou de pouvoir être obtenue par une extraction de base de données sans faire peser sur l’autorité saisie une charge de travail déraisonnable. c) S’agissant des contrats signés avec les mairies pour la gestion d’une fourrière : La commission rappelle qu'une fois signés, les contrats de la commande publique, y compris les délégations de service public, et les documents qui s’y rapportent sont des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret des affaires, protégé par les dispositions de l’article L311-6 de ce code. Sont notamment visées par cette réserve les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des contrats publics. La commission estime que ces contrats sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l’occultation des mentions couvertes par le secret des affaires. d) S’agissant du protocole de sortie sanitaire : La commission observe qu’un règlement sanitaire régissant les conditions d'exercice de l'activité afin de préserver la santé et le bien-être des animaux en fonction de leur espèce, ainsi que la santé et l'hygiène du personnel, doit être établi en collaboration avec le vétérinaire sanitaire conformément à l’article R214-30 du code rural et de la pêche maritime. Elle estime que ce document administratif est communicable à toute personne qui en fait la demande, sous réserve, le cas échéant, de l’occultation préalable des mentions couvertes par l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, plus particulièrement celles couvertes par le secret de la vie privée. e) S’agissant du nombre de stérilisations et d’identifications de chats ayant le statut « chat libre » pour les années 2018, 2019 et 2020 : La commission observe qu’aux termes de l’article L211-27 du code rural et de la pêche maritime : « Le maire peut, par arrêté, à son initiative ou à la demande d'une association de protection des animaux, faire procéder à la capture de chats non identifiés, sans propriétaire ou sans détenteur, vivant en groupe dans des lieux publics de la commune, afin de faire procéder à leur stérilisation et à leur identification conformément à l'article L. 212-10, préalablement à leur relâcher dans ces mêmes lieux. Cette identification doit être réalisée au nom de la commune ou de ladite association. /La gestion, le suivi sanitaire et les conditions de la garde au sens de l'article L. 211-11 de ces populations sont placés sous la responsabilité du représentant de la commune et de l'association de protection des animaux mentionnée à l'alinéa précédent. » La commission estime que ces informations présentent le caractère d’un document administratif librement communicable en application de l’article L311-1 de ce code, à condition toutefois d’être matérialisées dans un document existant ou susceptible d’être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant, ou de pouvoir être obtenues par une extraction de base de données sans faire peser sur l’autorité saisie une charge de travail déraisonnable. II. Application au cas d’espèce : En application de ces principes, la commission émet en l’espèce un avis favorable à la demande, sous l’ensemble des réserves mentionnées au point A) et B) de la demande.