Avis 20212509 Séance du 31/05/2021

Monsieur X, en sa qualité de X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 9 mars 2021, à la suite du refus opposé par le maire de Sens à sa demande de copie de l'intégralité des documents contenus dans les dossiers de demande de permis de construire et des permis d'Installation classée pour la protection de l'environnement possiblement effectuées par le groupe X. La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. En l’absence de réponse exprimée par le maire de Sens, la commission rappelle que lorsque le maire statue, au nom de la commune, par une décision expresse (favorable ou défavorable) sur une demande d’autorisation individuelle d’urbanisme, celle-ci, si elle existe, est alors communicable sur le fondement de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel : « Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux ». Ce droit d’accès s’étend à l’ensemble des pièces annexées à ces actes (Conseil d’État, 11 janvier 1978, n° 04258 Commune de Muret, recueil Lebon p. 5). La commission estime que, s’agissant d’un arrêté portant permis de construire, doivent être regardées comme annexées à l’arrêté les seules pièces qui doivent obligatoirement figurer dans le dossier soumis au maire, en application des articles R431-5 à R431-34-1 du code de l’urbanisme. Les autres pièces, s’il en existe, sont également communicables, après occultations des mentions relevant de la vie privée en application des dispositions de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet, sous les réserves ainsi rappelées, un avis favorable à la communication des dossiers de demande de permis de construire. S'agissant enfin des demande de permis d'installation classée pour la protection de l'environnement, la commission rappelle qu'en matière d'installations classées, l'autorisation d'exploitation prévue à l'article L512-1 du code de l'environnement est accordée par le préfet ou par le ministre compétent après enquête publique relative aux incidences éventuelles du projet sur la commodité du voisinage, la santé, la sécurité et la salubrité publiques, l'agriculture, la protection de la nature et de l'environnement, la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. Les modalités de l'enquête publique sont prévues aux articles R512-14 et suivants du même code. La commission considère, en premier lieu, que le dossier de demande d’autorisation revêt, aussi longtemps que l’autorité préfectorale n’a pas statué sur cette demande, un caractère préparatoire qui peut justifier un refus de communication sur le fondement de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration. Toutefois, la commission rappelle que les articles L124-1 et suivants du code de l’environnement permettent à toute personne d’accéder à tout moment aux informations relatives à l’environnement que détient l’administration, sans que le caractère préparatoire de documents puisse lui être opposé. Elle constate que l’article 4 de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement prévoit que « 1. Chaque Partie fait en sorte que, sous réserve des paragraphes suivants du présent article, les autorités publiques mettent à la disposition du public, dans le cadre de leur législation nationale, les informations sur l’environnement qui leur sont demandées, y compris, si la demande leur en est faite et sous réserve de l'alinéa b) ci-après, des copies des documents dans lesquels ces informations se trouvent effectivement consignées, que ces documents renferment ou non d’autres informations ». Il en va différemment si les informations sont disponibles sous une autre forme, notamment si l’administration décide d’élaborer un document ad hoc contenant ces informations. En application de ces dispositions, la commission considère que, sous réserve de l’occultation éventuelle des mentions couvertes par le secret en matière commerciale et industrielle, si leur divulgation ne présente pas un intérêt supérieur, sont communicables dans le délai d’un mois à toute personne sur le fondement des articles L124-1 et suivants du code de l’environnement, sans qu’il y ait lieu d’attendre l’édiction de l’arrêté d’ouverture de l’enquête publique ni, a fortiori, l’ouverture de cette enquête, les pièces du dossier de demande d’autorisation qui comportent pour l’essentiel des informations relatives à l’environnement, en particulier les pièces mentionnées aux 2°, 3°, 4° et 6° de l’article R512-3 du même code, au 3° de l’article R512-4 et aux 4° et 5° de l’article R512-6. Tel n’est pas le cas, en revanche, des documents mentionnés au 5° de l’article R512-3 et aux 6°, 7° et 8° de l’article R512-6, dont le caractère préparatoire peut être légalement invoqué pour différer la communication. La commission, compétente pour connaître des questions d'accès et de réutilisation relevant des dispositions relatives aux enquêtes publiques depuis l’adoption de l’ordonnance du 29 avril 2009, rappelle en outre que : 1) dès la constitution du dossier d’enquête publique, les associations agréées pour la protection de l’environnement y ont accès par tous moyens, y compris par envoi d’une copie (article L123-8 du code de l’environnement) ; 2) au cours de l’enquête publique, toute personne peut prendre connaissance du dossier sur place en vertu du 2° de l’article R512-14 du même code et conserve la possibilité d’obtenir copie des documents communicables mentionnés ci-dessus, sur le fondement des articles L124-1 et suivants de ce code. Elle précise enfin qu’en vertu du V de l’article R512-14, le préfet peut disjoindre du dossier soumis à l’enquête les éléments de nature à entraîner, notamment, la divulgation de secrets de fabrication ou à faciliter des actes susceptibles de porter atteinte à la santé, la sécurité et la salubrité publiques. La commission émet donc, sous ces réserves, un avis favorable sur ce point. Le présent avis est rendu au nom de la commission, par délégation donnée à son président en vertu des articles L341-1 et R341-5-1 du code des relations entre le public et l'administration.