Avis 20211092 Séance du 15/04/2021

Monsieur X, pour le cabinet X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 17 février 2021, à la suite du refus opposé par la directrice générale de l'aménagement, du logement et de la nature à sa demande de partage des données foncières détenues par le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) et la DGALN concernant la vacance commerciale des agglomérations, des villes et communes françaises (Fichiers fonciers, DV3F, RFP). La commission rappelle que la consultation, la communication par transmission, la diffusion ou toute autre forme de mise à disposition portant sur des données à caractère personnel constituent un traitement de données au sens de l'article 2 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés (« loi CNIL ») et de l’article 4 du RGPD. Une administration répondant à une demande d’accès à un document administratif contenant des données de cette nature doit ainsi être regardée comme un responsable de traitement. Ainsi que la CNIL l'a précisé, l'administration est toutefois dispensée de requérir, avant toute communication ou publication, le consentement préalable des personnes concernées, en principe exigé par l'article 5 de la loi CNIL et l'article 6 du RGPD, dès lors qu'il s'agit, pour elle, de respecter l'obligation légale de procéder à la communication de documents administratifs découlant du livre III du code des relations entre le public et l’administration ou, le cas échéant, d'autres dispositions législatives particulières, telles que, par exemple, l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. Ceci étant posé, l'entrée en vigueur du RGPD n'a pas entraîné de modification des dispositions du code des relations entre le public et l'administration relatives au droit d'accès aux documents administratifs comportant des données personnelles, ainsi que le prévoit d'ailleurs l'article 86 du RGPD aux termes duquel : « Les données à caractère personnel figurant dans des documents officiels détenus par une autorité publique ou par un organisme public ou un organisme privé pour l'exécution d'une mission d'intérêt public peuvent être communiquées par ladite autorité ou ledit organisme conformément au droit de l'Union ou au droit de l'État membre auquel est soumis l'autorité publique ou l'organisme public, afin de concilier le droit d'accès du public aux documents officiels et le droit à la protection des données à caractère personnel au titre du présent règlement. » A cet égard, la commission rappelle le cadre juridique général applicable à l'accès aux documents administratifs comportant des données personnelles. Elle considère que si ces données relèvent de la vie privée des personnes concernées, elles ne peuvent en principe être communiquées à des tiers et ne seront pas non plus publiables, en application de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, ou des principes non écrits issus de la jurisprudence du Conseil d’État du 10 mars 2010 n° 303814 Commune de Sète. La commission constate, en premier lieu, que les données sollicitées du Fichier foncier sont initialement recollées au sein de l’application MAJIC (mise à jour des informations cadastrales) de la direction générale des finances publiques, qui les traitent à des fins d’établissement des impôts fonciers, puis transmises en particulier à certains services de l’État, à des fins de suivi et d’évaluation de leurs propres politiques publiques. La commission constate, en deuxième lieu, que les données sollicitées de la base DV3F sont issues du croisement des données « Demande de Valeurs Foncières » avec les Fichiers fonciers, afin de faciliter l'analyse des marchés fonciers et immobiliers, la base DVF étant elle-même le regroupement des informations portant sur les valeurs foncières déclarées à l'occasion des mutations immobilières et faisant l'objet d'une diffusion publique. Elle considère que les données ainsi reçues par les services de l’État extérieurs à l’administration fiscale présentent un caractère administratif, sans que l’origine fiscale des données ne fasse obstacle à l’application des dispositions du livre III du code des relations entre le public et l’administration. La commission constate, en troisième lieu, que le Référentiel Foncier Public permet de représenter cartographiquement les terrains bâtis et non bâtis des Personnes Morales « État » et « Établissement Public » et est structuré selon deux orientations différentes à savoir un recensement global de la propriété publique État, Collectivités Territoriales et Établissements publics et un recensement recentré sur les terrains de l’État et des ses Établissements Publics Nationaux dans la perspective de la mise en œuvre de la mobilisation du foncier en faveur du logement. Elle considère que ces données présentent également un caractère administratif. La commission constate, s'agissant des Fichiers fonciers, que les fichiers fonciers bruts reçus de l’administration fiscale sont retraités par les services du ministère du logement pour les adapter à ses besoins et constituer des bases de données ou tables agrégées, à différentes échelles et dont certaines données peuvent être anonymisées. Elle considère que ces différentes bases ou tables sont des documents administratifs, dont la communication doit s'effectuer dans le respect des dispositions des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. Elle considère qu'il en va de même de DV3F qui croise ces bases de données ou tables agrégées avec les données DVF, et qu'il en va également de même du RFP qui recense les propriétés publiques ainsi que les terrains sur lesquels l'État et ses établissements publics disposent de droits réels. A cet égard, la commission constate que les Fichiers fonciers et les bases ou tables agrégées sollicités contiennent des données qui, relevant de la vie privée des personnes ou faisant apparaître le comportement d'une personne, dont la divulgation pourrait lui porter préjudice, sont protégées sur le fondement de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration et doivent être occultées avant la diffusion publique des fichiers fonciers. En l’état des informations dont elle dispose, la commission estime qu’il en va ainsi des données suivantes, dont certaines constituent au surplus des données à caractère personnel : le type de droit que les propriétaires détiennent sur une parcelle ou un local, le nom des propriétaires pour les personnes physiques ou les personnes morales constituées sous forme de société unipersonnelle, l’âge du propriétaire, la catégorie Insee pour l’âge du propriétaire, l’état d’entretien des locaux, l’état vacant ou meublé d’un bien immobilier, l’usage du local, le caractère principal ou secondaire de la résidence concernée. En revanche, la commission n’a pas identifié de données protégées, sur le fondement de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, au titre du secret des affaires. En l'absence de réponse de l'administration à la date de sa séance, la commission émet donc, sous ces réserves, un avis favorable à la communication de Fichiers fonciers. Elle émet également, sous les mêmes réserves, un avis favorable à la communication de DV3F, dans la mesure où cette base de données est notamment issue de Fichiers fonciers. Elle émet enfin un avis favorable à la communication de RFP, compte tenu de son objet et en l'absence d'élément porté à sa connaissance s'opposant à sa communication. Elle ajoute que ces informations constituent des informations publiques, au sens de l’article L321-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elles peuvent ainsi être utilisées par toute personne qui le souhaite à d’autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été élaborés, y compris commerciales, les limites et conditions de cette réutilisation étant fixées par le titre II du livre III de ce code. A cet égard, la commission rappelle, d'une part, qu'aux termes de l'article L322-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sauf accord de l'administration, la réutilisation des informations publiques est soumise à la condition que ces dernières ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées » et, d'autre part, qu'aux termes de l'article L322-2 du même code, « Les informations publiques comportant des données à caractère personnel peuvent faire l'objet d'une réutilisation soit lorsque la personne intéressée y a consenti, soit si l'autorité détentrice est en mesure de les rendre anonymes ou, à défaut d'anonymisation, si une disposition législative ou réglementaire le permet. / La réutilisation d'informations publiques comportant des données à caractère personnel est subordonnée au respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. ».