Avis 20210257 Séance du 04/03/2021

Madame X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 14 janvier 2021, à la suite du refus opposé par le maire de Saint-Etienne à sa demande de communication, en sa qualité de conseillère municipale, des éléments suivants : 1) le relevé détaillé des frais de mission des élus, des membres du cabinet et de ses chargés de mission, remboursés par la collectivité sur l'année 2019 ; 2) les éléments relatifs aux procédures contentieuses ou amiables terminées, relatives à la situation sociale de l'opéra, entre 2014 et 2020 : a) le nombre total des procédures contentieuses ou amiables terminées ; b) le coût total des procédures, qu'il s'agisse de frais de procédures (honoraires divers) ou d'indemnités versées après accord ou à la suite de condamnations ; 3) les éléments relatifs au cabinet du maire : a) sa composition ; b) le descriptif précis des missions de chacun de ses membres ; c) les fiches de poste de ses membres ; d) les rémunérations correspondantes. La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. Après avoir pris connaissance des observations du maire de Saint-Etienne, la commission rappelle qu’il résulte de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des arrêtés municipaux, ainsi que des budgets et comptes de la commune. L’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration. Compte tenu de ce qui précède, la commission considère que les documents mentionnés au point 1) sont communicables à toute personne qui en ferait la demande. Elle émet donc un avis favorable sur ce point. S’agissant des documents mentionnés au point 2)b), la commission précise, d’une part, que si les dispositions de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales impliquent la communication à toute personne qui en ferait la demande des documents relatifs aux indemnités versées après accord ou à la suite de condamnations, les factures ou frais d'honoraires d'avocat, bien que constituant des pièces justificatives de paiement, sont protégées par le secret professionnel entre l'avocat et son client et ne sont donc pas communicables. Elle rappelle d’autre part, que si le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées, ces disposition garantissent à toute personne un droit d’accès aux documents administratifs existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. S’agissant des documents mentionnés aux points 2)a) et 2)b), la commission considère que ces documents peuvent être aisément obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. Elle émet donc un avis favorable sur ces points. S’agissant des documents mentionnés aux points 3)a), 3)b) et 3)c), la commission estime que les documents demandés sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc un avis favorable sur ces points. Enfin, s’agissant des documents mentionnés au point 3)d), la commission rappelle d'abord que la vie privée des fonctionnaires et agents publics doit bénéficier de la même protection que celle des autres citoyens. Elle admet toutefois que les fonctions et le statut de ces personnels justifient que certaines informations les concernant puissent être communiquées. Il en est ainsi, notamment, de la qualité d'agent public, de l'adresse administrative et, s'agissant de la rémunération, des composantes fixes de celle-ci : grade et échelon, indice de traitement, nouvelle bonification indiciaire (NBI), indemnités de sujétion. La commission estime cependant que, si les administrés doivent pouvoir accéder à certains renseignements concernant la qualité de leur interlocuteur, la protection, par l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, de la vie privée impose que ces aménagements soient limités à ce qui est strictement nécessaire à leur information légitime. Ainsi, en ce qui concerne les éléments de rémunération, la commission est défavorable à la communication des informations liées, soit à la situation familiale et personnelle (supplément familial), soit à l'appréciation ou au jugement de valeur porté sur la manière de servir de l'agent (primes pour travaux supplémentaires, primes de rendement), ou encore de celles relatives aux horaires de travail, aux indemnités et heures supplémentaires. Il en va de même, pour le cas où la rémunération comporterait une part variable, du montant total des primes versées ou du montant total de la rémunération, dès lors que ces données, combinées avec les composantes fixes, communicables, de cette rémunération, permettraient de déduire le sens de l'appréciation ou du jugement de valeur porté sur l'agent. La commission souligne également que le Conseil d’État (CE 24 avril 2013 n° 343024 et CE 26 mai 2014 n° 342339) a précisé que lorsque la rémunération qui figure dans le contrat de travail ou le bulletin de salaire d'un agent public résulte de l'application des règles régissant l'emploi concerné, sa communication à un tiers n'est pas susceptible de révéler sur la personne recrutée une appréciation ou un jugement de valeur, au sens des dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, mais qu'en revanche, lorsqu'elle est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans référence à des règles la déterminant, la rémunération révèle nécessairement une telle appréciation ou un tel jugement de valeur. Dans ce cas, le contrat de travail peut être communiqué après occultation des éléments relatifs à la rémunération, tandis que la communication du bulletin de salaire, qui serait privée de toute portée sans la rémunération, ne peut être opérée. La commission estime donc que les documents visés au point 3)d) sont communicables sous les réserves ainsi rappelées.