Conseil 20201091 Séance du 12/03/2020

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 12 mars 2020 votre demande de conseil relative à la qualification d'administration soumise au droit d'accès aux documents administratifs régi par le livre III du code des relations entre le public et l'administration de la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR). La commission rappelle qu'aux termes de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, (…) quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Selon l'article L311-1 du même code : « Sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6, les autorités mentionnées à l'article L300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande (...) ». La commission précise que le Conseil d'État, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, « Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés », a jugé qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. En l’espèce, la commission relève que la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) est une association, créée en 1934, de collectivités territoriales spécialisées dans les services publics locaux en réseau. Aux termes de ses statuts, sa vocation est d'accompagner ses adhérents dans l'organisation technique, administrative et financière des services publics locaux en réseau et des activités qui leur sont liées, et de les représenter en exprimant le point de vue collectif de ses adhérents, notamment lors de la préparation des textes législatifs et réglementaires et dans le cadre de négociations à caractère national avec des entreprises délégataires. Elle est administrée par un conseil d'administration composé des élus de collectivités membres. Son objet est de fournir à ses membres, des éléments d'expertise administrative et technique, et de les représenter auprès des pouvoirs publics et autres acteurs intervenant dans les services publics locaux en réseau. Eu égard aux missions ainsi exercées et à ses modalités de fonctionnement, la FNCCR, qui n'exerce pas de prérogatives de puissance publique, ne peut être regardée comme une personne morale de droit privé à laquelle l'administration aurait entendu confier une mission de service public (voir pour un précédent approchant avis n° 20171345 concernant l'Association des maires de France). Ainsi, c'est à tort que la commission a émis, dans ses avis 20182394 du 11 octobre 2018, et par référence à ce précédent, 20192378 du 16 janvier 2020, un avis sur un refus de communication de documents opposé par la FNCCR, qu'elle n'était pas compétente pour connaître.