Avis 20193939 Séance du 16/01/2020

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 2 août 2019, à la suite du refus opposé par le président de la communauté de communes du Grand Chambord à sa demande de publication sur le site grandchambord.fr des documents suivants issus du conseil communautaire du 24 juin 2019 : 1) la note de synthèse ; 2) les délibérations datées et signées ; 3) les pièces annexées ou les pièces préparatoires aux délibérations ou aux décisions du président, notamment : a) le bilan de la concertation sur le projet de Plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) (annexe 10) ; b) le projet de PLUi annexé à la délibération ; c) le règlement définissant les critères et les modalités d'exercice du télétravail (annexe 1) ; d) les conclusions de l'étude du cabinet X sur la création d'un syndicat mixte fermé entre la communauté de commune du Grand Chambord (CCGC) et la communauté de communes Beauce Val-de-Loire (CCBVL) (annexe 3) ; e) la convention d'organisation du service unifié « Habitat et transition écologique » entre la CCGC et la CCBVL (annexe 4) ; f) l'étude de préfiguration sur l'opportunité de créer une maison de l'habitat et une plateforme de rénovation énergétique sur la CCGC et la CCBVL ; g) la convention constitutive du groupement de commandes pour le suivi et l'animation des opérations programmées d'amélioration de l'habitat sur la CCGC et la CCBVL ; h) le projet plan climat air énergie 2020-2025 (annexe 14) ; i) le rapport annuel 2018 du concessionnaire du centre aquatique du grand Chambord ; j) la mise en compatibilité du Plan local d'urbanisme (PLU) de Huisseau sur Cosson (annexe 8) ; k) les conventions d'objectifs avec les associations de musique du Grand Chambord (annexes 9 et 10) ; l) la convention d'objectifs avec l'école intercommunale de musique de Vineuil-Saint-Claude (annexe 11). I. Rappel du cadre juridique : La commission rappelle qu’il résulte de l'article L5211-46 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, des arrêtés de leur président, ainsi que de leurs budgets et de leurs comptes. L’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, notamment son 4° qui en prévoit la publication en ligne. La commission rappelle également que, dans sa décision Commune de Sète du 10 mars 2010 (n° 303814), le Conseil d'État a jugé, à propos des dispositions de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales applicables aux communes, qu'elles ne sauraient être interprétées, eu égard à leur objectif d'information du public sur la gestion municipale, comme prescrivant la communication des arrêtés portant des appréciations d'ordre individuel sur les fonctionnaires communaux. Par suite, de tels arrêtés ne peuvent être communiqués qu’après occultation de la mention du nom des intéressés et le cas échéant des autres mentions permettant d’identifier la personne concernée. Dans le prolongement de cette jurisprudence, la commission a estimé que les objectifs de transparence de la vie locale ne justifiaient pas qu'il soit dérogé au secret médical (conseil n° 20122788 du 26 juillet 2012), au secret de la vie privée (conseil n° 20121509 du 19 avril 2012 et conseil n° 20123242 du 27 septembre 2012), ou au secret des correspondances échangées entre le client et son avocat (avis n° 20111095 du 14 avril 2011). La commission considère, en revanche, qu'il n'y a pas lieu, en principe, d'opposer le secret des affaires sur le fondement de l'article L5211-46. La commission précise que les documents préalables ou préparatoires aux délibérations du conseil communautaire ne font pas partie des documents communicables sur le fondement du code général des collectivités territoriales (CE 27 mars 1935, Sté chemins de fer et tramways Var et Gard, Lebon 398), mais qu'ils le sont en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve des dispositions des articles L311-2, L311-5 et L311-6 de ce code. Enfin, la commission rappelle qu’en matière d'urbanisme, les documents qui se rapportent soit à un projet de plan local d’urbanisme (PLU), soit à sa modification ou révision, présentent le caractère de documents administratifs au sens du livre III du code des relations entre le public et l’administration. Mais les modalités du droit d'accès varient au cours du temps, en fonction de l’état d’avancement de la procédure en cause selon le calendrier suivant. 1. Pendant la préparation du PLU par un groupe de travail La communication des documents directement liés à la préparation du projet relève du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sur le fondement duquel ils revêtent un caractère préparatoire et ne sont donc pas, temporairement, communicables. Ainsi, les documents du groupe de travail chargé de préparer le PLU, et notamment ses procès-verbaux, ne sont pas communicables jusqu'à l'achèvement de sa mission. Il en va de même, au cours de cette période, pour la plupart des documents détenus par l'administration locale, comme l'avant-projet de PLU dans ses différentes composantes (rapport de présentation, projet d'aménagement et de développement durable, orientations d'aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs, règlement, documents graphiques et annexes) et versions successives, mais également du « porter à connaissance » adressé par les services de l’État. En revanche, durant la même période, tous les autres documents restent communicables, qu’il s’agisse du dossier relatif à l'ancien plan d’occupation des sols (POS) ou PLU toujours en vigueur, de la délibération du conseil municipal décidant de l'adoption ou de la révision du PLU (ainsi que la mention éventuelle de cette délibération dans les journaux régionaux), de la convention éventuellement passée par la commune avec l'État afin de mettre à sa disposition les services de l’État pour l'élaboration du PLU, des échanges de courriers que le projet a pu susciter entre la municipalité et les services de l'État. 2. Entre l’adoption du projet par le groupe de travail et la délibération du conseil municipal « arrêtant » ce projet Les procès-verbaux du groupe de travail deviennent alors communicables. En revanche, les documents contenus dans le dossier d'élaboration ou de révision du PLU présenté au conseil municipal, demeurent préparatoires et ne sont pas communicables tant que le conseil municipal ne s'est pas prononcé. 3. Après l’adoption de cette délibération et avant l’ouverture de l’enquête publique Deviennent communicables le projet de PLU et les prescriptions préfectorales, en particulier le « porter à connaissance ». 4. Pendant le déroulement de l’enquête publique La commission constate que le décret en Conseil d’État n° 2011-2018 du 29 décembre 2011 à l’intervention duquel l’article 236 de la loi n° 2010-788 portant engagement national pour l’environnement subordonnait l’entrée en vigueur de l’article L123-11 du code de l’environnement, a été publié au Journal Officiel du 30 décembre 2011. Elle note que ce décret est applicable aux enquêtes publiques dont l'arrêté d'ouverture et d'organisation est publié à compter du premier jour du sixième mois après la publication du décret. Elle en déduit que les éléments des dossiers d’enquête publique, dont l’arrêté d’ouverture et d’organisation a été publié après le 1er juin 2012, sont communicables à toute personne sur sa demande, avant l’ouverture de l’enquête publique dès lors qu’ils peuvent être regardés comme achevés en la forme, ou pendant celle-ci. Les documents qui résultent de cette enquête, notamment le rapport et ses annexes, les conclusions du commissaire enquêteur et les registres mis à la disposition du public ne sont, en principe, communicables qu’à la clôture de l’enquête publique. Les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L124-2 du code de l’environnement, sont toutefois communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L124-1 et suivants du même code. 5. Après approbation du PLU (ou de sa révision) par le conseil municipal L'approbation du PLU lève tout secret sur les pièces du dossier qui n'ont pas été révélées au public lors des précédentes phases de la procédure. II. Application au cas d'espèce : En l'absence de réponse du président de la communauté de communes du Grand Chambord à la date de sa séance, la commission estime que la note de synthèse visée au point 1) est communicable à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. La commission considère que les délibérations visées au point 2) sont quant à elles communicables sur le fondement de l'article L5211-46 du code général des collectivités territoriales, sous les réserves mentionnées plus haut. S'agissant du point 3) de la demande, la commission considère que si les documents sollicités ont été annexés à une délibération du conseil communautaire, ils sont communicables sur le fondement de l'article L5211-46 du code général des collectivités territoriales et que s'ils n'ont pas été annexés, ils le sont sur le fondement de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous les réserves indiquées plus haut et s’agissant des documents se rapportant au PLUi, selon l'état d'avancement de la procédure d'élaboration de ce plan. La demande portant sur une demande de mise en ligne des documents sollicités, la commission rappelle, d'une part, qu'en application des dispositions de l'article L311-9 du code des relations entre le public et l'administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, notamment, par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L311-6. Les documents objet de la demande peuvent donc faire l'objet d'une publication en ligne en application de ces dispositions. Elle rappelle, d'autre part, qu'aux termes du second alinéa de l'article L3112-1-2 du même code, sauf dispositions législatives contraires ou si les personnes intéressées ont donné leur accord, lorsque les documents et les données mentionnés aux articles L312-1 ou L.312-1-1 comportent des données à caractère personnel, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes. Une liste des catégories de documents pouvant être rendus publics sans avoir fait l'objet du traitement susmentionné est fixée par décret pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Elle figure à l'article D312-1-3. Ces dispositions sont également applicables à la mise en ligne à la demande prévue par l'article L311-9. La commission émet par suite un avis favorable à la mise en ligne sollicitée, sous les réserves rappelées et le cas échéant, après anonymisation, sauf en ce qui concerne les élus mentionnés en cette qualité. La commission, qui prend note des nombreuses demandes que Monsieur X a adressées à l’administration, invite également celui-ci à faire preuve de modération dans l’exercice du droit d’accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l’administration, et rappelle que l’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes présentant un caractère abusif.