Avis 20191906 Séance du 19/12/2019

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 2 avril 2019, à la suite du refus opposé par le bâtonnier de l'ordre des avocats au barreau de Montpellier à sa demande de copie, de préférence par courriel ou par voie postale, des documents suivants : 1) l’ensemble des délibérations prises par le conseil de l’ordre et les instances ordinales, et tout autre document relatif au non-paiement des cotisations ordinales par tout avocat inscrit au barreau de Montpellier depuis 2000 ; 2) tout document relatif aux mesures prises pour obtenir le paiement des cotisations ordinales par les avocats inscrits au barreau de Montpellier débiteur envers l’ordre de Montpellier, et ce depuis 2000 ; 3) l’ensemble des délibérations du conseil de l’ordre depuis 2000 relatives à des liquidations judiciaires dont ont fait l’objet des avocats inscrits au au barreau de Montpellier ; 4) l’ensemble des délibérations du conseil de l’ordre depuis 2000 relatives à la réinscription d’avocats au sein du barreau de Montpellier après avoir fait l’objet de procédures de liquidations judiciaires ; 5) les délibérations du conseil de l’ordre ou les décisions discrétionnaires prises depuis 2000 par les bâtonniers en exercice d’octroi de prêts sur l’honneur, d’aides financières de toute nature à des avocats du barreau de Montpellier ou à des personnes extérieures au barreau de Montpellier ; 6) tout document relatif à des sinistres déclarés par des avocats de Montpellier depuis 2000, ainsi que les suites données à ces sinistres ; 7) les délibérations du conseil de l’ordre depuis 2000 décidant de l’augmentation des cotisations ordinales en lien avec les sinistres déclarés par des avocats inscrits au au barreau de Montpellier. La commission, qui a pris connaissance de la réponse du bâtonnier de l'ordre des avocats du barreau de Montpellier, rappelle qu'aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Selon l’article L311-1 du même code : « Sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6, les autorités mentionnées à l'article L300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande (...) ». Elle relève ensuite qu'il résulte de l'article 17 de la loi n° 71-1130 modifiée portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques que « le conseil de l'ordre a pour attribution de traiter toutes questions intéressant l'exercice de la profession et de veiller à l'observation des devoirs des avocats ainsi qu'à la protection de leurs droits » et qu'il a notamment pour tâche « de traiter toute question intéressant l'exercice de la profession, la défense des droits des avocats et la stricte observation de leurs devoirs ». En particulier, les conseils de l’ordre doivent notamment, édicter leur règlement intérieur, prendre les décisions individuelles d’inscription des avocats au tableau de l’ordre, selon des procédures qui distinguent le cas des ressortissants des États membres de l’Union européenne et celui des ressortissants des autres États, les décisions d’omission à ce tableau, d’autorisation d’ouverture de bureau secondaire ou de retrait de cette autorisation. Ils participent aux procédures disciplinaires en désignant leurs représentants au conseil de discipline et, dans le cas du barreau de Paris, en se constituant en conseil de discipline, ainsi qu’en pouvant prendre la décision de suspension provisoire d’un avocat qui fait l’objet de poursuites pénales ou disciplinaires ; ils créent les caisses des règlements pécuniaires des avocats, associations dont ils approuvent les statuts et le règlement intérieur, et dont la gestion est placée sous leur responsabilité. Les bâtonniers ont des pouvoirs propres d’arbitrage des conflits entre avocats ou entre les avocats et leurs collaborateurs et salariés, de désignation ou commission d’office d’avocats au titre de l’aide juridictionnelle, et de saisine du conseil de discipline et de recours contre ses décisions. L'Assemblée générale du Conseil d’État a estimé, dans un avis n° 390397 du 22 octobre 2015, qu'au sein de ces différentes missions se rattachent à l'organisation du service public de la justice et relèvent d'un service public administratif les catégories d’activités ou d’actes suivantes, en ce qu’elles n’en sont pas détachables : les activités normatives des conseils de l’ordre (les règlements intérieurs) et de l’ordre des avocats aux conseils (en matière de formation), les décisions à caractère financier concernant les CARPA, l'aide juridictionnelle ou la formation, que prennent les barreaux ainsi que l'ensemble des décisions individuelles (ou collectives) des barreaux liées à l'accès et à l’exercice de la profession. Par suite, seuls les documents produits et reçus par le conseil de l'ordre dans le cadre de ces missions revêtent un caractère administratif et sont, comme tels, soumis au droit d’accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. En l'espèce, la commission considère que les documents sollicités sont essentiellement relatifs à la gestion interne de l'ordre et par suite qu'ils ne revêtent pas un caractère administratif. La commission relève, par ailleurs, qu'aux termes de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration : « L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. » Par sa décision du 14 novembre 2018 Ministre de la culture c/ Société pour la protection des paysages et l’esthétique de la France n° 420055, 422500, le Conseil d’État a indiqué que revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. Il apparaît à la commission, compte tenu par ailleurs de l'autre demande de communication formée par Monsieur X auprès du barreau de Montpellier, qu'eu égard au nombre et à la variété de l’objet des divers documents demandés, à la généralité de la formulation de la demande, qui ne fait pas la part entre ce qui relève ou non des missions de service public de l’ordre et aux recherches qui incomberont nécessairement à l'administration afin d'identifier et sélectionner d'éventuels documents administratifs susceptibles de satisfaire la demande, celle-ci fait peser sur l'ordre des avocats du barreau de Montpellier une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose et qu’elle est de ce fait abusive. Elle émet donc, en tout état de cause, un avis défavorable.