Avis 20185509 Séance du 31/08/2019

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 17 novembre 2018, à la suite du refus opposé par le président de la communauté de communes du Grand Chambord à sa demande de publication en ligne sur le site « grandchambord.fr » des documents suivants issus du conseil communautaire du 1er octobre 2018 : 1) la note de synthèse ; 2) les délibérations datées et signées ; 3) les pièces annexées à la décision n° 2018-24 relative aux lots n° 1 et 2 du marché de transports. En l'absence de réponse de l'administration, la commission estime que ces documents administratifs sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) et de l'article L5211-46 du code général des collectivités territoriales. S'agissant des modalités de communication, la commission précise d'une part, que l'article L311-9 du CRPA, dans sa rédaction issue de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique, dispose que : « L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L311-6. » En complément de la possibilité de demander la consultation ou l’envoi d’un document administratif sous format papier ou numérique, la loi sur une République numérique a ainsi introduit une quatrième modalité de communication par la mise en ligne sur internet du document sollicité. La commission rappelle, d'autre part, que l’article L312-1 du CRPA prévoit que les administrations peuvent rendre publics les documents administratifs qu’elles produisent ou reçoivent. Le législateur leur a par ailleurs imposé l’obligation de publier en ligne certaines catégories particulières de documents. Le 1° de l'article L312-1-1 du CRPA prévoit ainsi que les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants et les administrations dont le nombre d'agents est supérieur à 50 équivalents temps plein doivent publier les documents qu'elles communiquent en application des procédures prévues au titre Ier du livre III du CRPA, à condition que ces documents soient effectivement disponibles sous forme électronique. La publication en ligne de documents administratifs par l’administration doit s’effectuer dans le respect des conditions posées à l’article L312-1-2 du CRPA, qui dispose que : « Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, lorsque les documents et données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des mentions entrant dans le champ d'application des articles L311-5 ou L311-6, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant d'occulter ces mentions. / Sauf dispositions législatives contraires ou si les personnes intéressées ont donné leur accord, lorsque les documents et les données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des données à caractère personnel, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes. Une liste des catégories de documents pouvant être rendus publics sans avoir fait l'objet du traitement susmentionné est fixée par décret pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. (...) ». La commission déduit de ces dispositions les règles suivantes : Pour pouvoir faire l’objet d’une publication en ligne sur internet par l’administration, un document administratif doit, en premier lieu, au regard des mentions qu’il contient, être communicable à toute personne. Il y a lieu de distinguer selon que la communication du document est régie par les dispositions du livre III du CRPA ou par une législation spéciale. a) Lorsque la communication d’un document est soumise aux dispositions du CRPA, notamment des articles L311-5 et L311-6 de ce code, il ne peut être procédé à la publication de ce document que si son contenu respecte les secrets protégés par ces deux articles. Par exemple, un marché public de travaux conclu par la commune ne sera communicable à toute personne qui en fait la demande, et donc publiable, que sous réserve de l'occultation préalable des mentions couvertes par le secret des affaires de la société cocontractante protégé par le 1° de l'article L311-6 du CRPA. b) En revanche, lorsque la communication d’un document relève d'une législation spéciale qui n’inclut pas les articles L311-5 et L311-6 du CRPA, le contenu du document doit, pour pouvoir être publié, se conformer aux règles et principes issus de cette législation particulière et qui conditionnent sa communicabilité à toute personne. Constitue une législation spéciale qui déroge au régime de droit commun d’accès aux documents administratifs prévu par le titre Ier du livre III du CRPA, l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales (CGCT), aux termes duquel : « Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux. Chacun peut les publier sous sa responsabilité. La communication des documents mentionnés au premier alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du maire que des services déconcentrés de l’État, intervient dans les conditions prévues par l'article L311-9 du code des relations entre le public et l'administration. Les dispositions du présent article s'appliquent aux établissements publics administratifs des communes. ». En effet, le Conseil d’État a jugé, dans sa décision n° 303814 Commune de Sète du 10 mars 2010, à propos de l'article L2121-26 du CGCT applicable aux communes, que ces dispositions instituent un régime particulier et autonome de communication, en vertu duquel les exceptions au droit d’accès prévues par les articles L311-5 et L311-6 du CRPA ne sont pas opposables à une demande présentée sur leur fondement. Les principes alors applicables sont ceux qui découlent de la jurisprudence « Commune de Sète ». Il résulte ainsi de cette décision, rendue à propos d’un arrêté individuel d’attribution de primes liées à la manière de servir, que ces dispositions du CGCT ne sauraient être interprétées, eu égard à leur objectif d’information du public sur la gestion municipale, comme prescrivant la communication des arrêtés portant des appréciations d’ordre individuel sur les fonctionnaires communaux. La commission a estimé que les objectifs de transparence de la vie locale ne justifiaient pas qu'il soit dérogé au secret médical (conseil n° 20122788 du 26 juillet 2012), au secret de la vie privée (conseil n° 20121509 du 19 avril 2012 et conseil n° 20123242 du 27 septembre 2012), ou au secret des correspondances échangées entre le client et son avocat (avis n° 20111095 du 14 avril 2011). La commission considère, en revanche, qu'il n'y a pas lieu, en principe, d'opposer le secret des affaires sur le fondement de l'article L2121-26 du CGCT (pour les communes) ou de l'article L5211-46 (pour les établissements publics de coopération intercommunale). Il s'ensuit, par exemple, qu'une délibération d'un centre communal d'action sociale (CCAS), établissement public administratif communal, portant sur l'attribution d'un secours individuel, ne pourra être communiquée à d'autres personnes que la personne intéressée par cette aide, ni par suite publiée, en application de l'article L2121-26 du CGCT, dès lors qu'elle est susceptible de porter atteinte au secret de la vie privée de cette personne. En revanche, les budgets et les comptes de la commune, qui sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L2121-26 du CGCT, sont également intégralement publiables en ligne. Dès lors qu'une disposition qui prévoit l'affichage d'un document n'autorise pas par elle-même sa publication en ligne, il n'est donc pas possible en principe de communiquer à des tiers, ni de publier en ligne des données relatives à des personnes physiques, qui seraient susceptibles de porter atteinte à leur vie privée ou qui porteraient une appréciation ou un jugement de valeur sur celles-ci, sauf dispositions législatives contraires. La commission relève en outre que certains documents administratifs comportent des données personnelles qui ne sont pas couvertes en tant que telles par le secret de la vie privée. Il en va ainsi par exemple d'un arrêté de nomination d'un agent communal ou au sein d'un dossier d'autorisation d'urbanisme, des mentions relatives au nom et à l'adresse du bénéficiaire. Lorsqu'un document administratif comporte de telles données à caractère personnel, il doit alors, pour pouvoir être publié en ligne, satisfaire aux conditions posées au deuxième alinéa de l’article L312-1-2 du CRPA. Il résulte de ces dispositions que des documents comportant des données personnelles ne peuvent être publiés en ligne que s'ils ont fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes, ou dans les trois hypothèses suivantes : - si une disposition législative autorise une telle publication sans anonymisation : il résulte de ce qui a été dit plus haut qu'une disposition législative qui se bornerait à prévoir l'affichage d'un document ne permet pas de publier un document comportant des données personnelles sans anonymisation ; - si les personnes intéressées ont donné leur accord ; - si les documents figurent dans la liste prévue par le décret mentionné au deuxième alinéa de l'article L312-1-2 du CRPA, désormais codifié à l'article D312-1-3. La commission déduit de ces principes, s'agissant de la présente demande, que la note de synthèse, qui ne relève pas des dispositions de l'article L2121-26 du CGCT est publiable après occultation, le cas échéant, des mentions relevant des dispositions des articles L311-5 et L311-6 du CRPA, et des données à caractère personnel et que les documents mentionnés aux points 2 et 3) le sont après l'occultation des mentions à protéger en application de la jurisprudence « Commune de Sète » et des mêmes données, sauf à ce qu'elles figurent dans la liste des documents mentionnés à l'article D312-1-3 du CRPA. Elle émet dès lors un avis favorable, sous les réserves et dans les conditions rappelées ci-dessus. Le présent avis est rendu au nom de la commission, par délégation donnée à son président en vertu des articles L341-1 et R341-5-1 du code des relations entre le public et l'administration.