Avis 20183362 Séance du 20/12/2018

Madame X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 4 juillet 2018, à la suite du refus opposé par le directeur du foyer départemental de l'enfance du Tilleul à sa demande de communication des documents suivants : 1) l'entier dossier relatif à son placement dans ce foyer en 1960 ; 2) le dossier médical relatif à son hospitalisation à l'Hôpital Flaubert du Havre la même année. La commission rappelle en préambule les principes suivants : I. Sur le caractère communicable des dossiers d’aide sociale à l’enfance Aux termes des articles L222-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles (CASF) aujourd'hui en vigueur, le président du conseil général peut, « sans préjudice des pouvoirs reconnus à l’autorité judiciaire », accorder des prestations d’aide sociale à l’enfance, en particulier l’aide à domicile (article L222-2 du CASF) et le « placement administratif » (art. L222-4-2-2 du CASF), ce dernier ne pouvant être réalisé qu’avec l’accord des parents. Tout mineur accueilli hors du domicile de ses parents est placé sous la protection du président du conseil général. Lorsqu’un mineur est en danger et que les mesures administratives n’ont pas permis de remédier à la situation, ou que les parents s’opposent à ces mesures (en particulier au placement), le président du conseil général doit, en vertu de l’article L226-4 du CASF, en aviser sans délai le procureur de la République. Ce dernier peut, en cas d’urgence, ordonner le placement provisoire de l’enfant et doit alors saisir le juge des enfants dans un délai de huit jours (article 375-5 du code civil). Parallèlement, le juge des enfants peut être saisi par les parents ou les services d’aide sociale à l’enfance, voire se saisir d’office à titre exceptionnel, et ordonner des mesures d’assistante éducative (article 375 du code civil). La décision fixe la durée de la mesure sans que celle-ci puisse, lorsqu'il s'agit d'une mesure éducative exercée par un service ou une institution, excéder deux ans. La mesure peut être renouvelée par décision motivée. L’article 375-6 du code civil permet au juge des enfants, à tout moment, de modifier ou de rapporter ses décisions d’office ou à la requête d’un tiers intéressé. Durant toute la durée du placement judiciaire, le mineur est placé sous la protection conjointe du président du conseil général et du juge des enfants (article L227-2 du CASF). La commission considère que le caractère communicable des pièces qui composent le dossier d’aide sociale à l’enfance dépend de l’état de la procédure et de l’objet en vue duquel elles ont été élaborées : 1. L’ensemble des pièces qui composent le dossier détenu par les services d’aide sociale à l’enfance avant que le juge des enfants soit saisi ou que le procureur de la République soit avisé en application des dispositions mentionnées ci-dessus revêtent un caractère administratif. Il en va ainsi, en particulier, des documents relatifs au placement administratif du mineur. 2. Lorsque le juge des enfants a été saisi ou que le procureur de la République a été avisé, les documents élaborés dans le cadre de la procédure ainsi ouverte, y compris le courrier de saisine ou d’information et la décision du juge des enfants ou du procureur de la République, constituent des documents judiciaires exclus du champ d’application du livre III du code des relations entre le public et l’administration. La commission n’est donc pas compétente pour se prononcer sur leur caractère communicable. 3. En cas de placement judiciaire du mineur, les documents établis par le juge, qu’il s’agisse de ses décisions (renouvellement du placement, modifications des mesures d’assistance éducative…) ou de courriers qu’il adresse aux services d’aide sociale à l’enfance, ainsi que ceux qui ont été élaborés à l’attention de ce dernier par l’administration, dans le cadre du mandat judiciaire qui lui a été confié, revêtent un caractère judiciaire. Il en va ainsi, en particulier, des rapports périodiques sur la situation et l’évolution du mineur obligatoirement adressés au juge des enfants en vertu de l’article 1199-1 du code de procédure civile et du dernier alinéa de l’article 375 du code civil. Il n’appartient qu’au juge de procéder à la communication de tels documents s’il l’estime opportun. En revanche, les autres documents élaborés par les autorités administratives (en particulier les services d’aide sociale à l’enfance) dans le cadre du placement judiciaire du mineur revêtent un caractère administratif et le conservent alors même qu’ils auraient été transmis au juge pour information. Il en va ainsi des correspondances entre les services intéressés, des rapports et notes établis pour les besoins de l’administration, des pièces retraçant les échanges entre le président du conseil général et les parents du mineur ou les accueillants familiaux… Les documents qui, en application de ces règles, revêtent un caractère administratif sont communicables dans les conditions et sous les réserves prévues par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. Doivent ainsi être soustraits à la communication ou occultés les documents et mentions faisant apparaître le comportement de tierces personnes (en particulier le ou les mineurs concernés) et dont la divulgation pourrait leur porter préjudice (plaintes, dénonciations…), en application de l’article L311-6 de ce code. II. Sur les pièces relatives aux procédures engagées auprès du procureur de la République La commission considère de manière générale que l’ensemble des documents élaborés pour les besoins et dans le cadre d’une telle procédure, y compris le courrier par lequel l’administration dénonce, en application de l’article 40 du code de procédure pénale, des faits susceptibles de recevoir une qualification pénale, constituent des pièces relevant de l’autorité judiciaire et sont, comme tels, soustraits au droit d’accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. III. Sur les pièces comportant des informations médicales La commission rappelle d'autre part que l'article L1111-7 du code de la santé publique dispose que sont communicables à l'intéressé tous les documents composant son dossier médical, c'est-à-dire les documents concernant la santé d'une personne détenus par des professionnels et établissements de santé « qui sont formalisées ou ont fait l'objet d'échanges écrits entre professionnels de santé, notamment des résultats d'examen, comptes rendus de consultation, d'intervention, d'exploration ou d'hospitalisation, des protocoles et prescriptions thérapeutiques mis en œuvre, feuilles de surveillance, correspondances entre professionnels de santé, à l'exception des informations mentionnant qu'elles ont été recueillies auprès de tiers n'intervenant pas dans la prise en charge thérapeutique ou concernant un tel tiers ». En vertu du même article et du dernier alinéa de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, ces informations sont communiquées à l'intéressé, selon son choix, directement ou par l'intermédiaire d'un médecin qu'il désigne à cet effet. En l'espèce, Madame X indique avoir été placée au sein du foyer départemental de l'enfance du Tilleul entre février et octobre 1960, période au cours de laquelle elle a également été hospitalisée durant un mois, avant que d'être confiée à une famille d'accueil. En application des principes qui viennent d'être exposés, la commission émet un avis favorable à la communication des documents comportant des informations médicales la concernant ainsi qu'aux documents relatifs à son placement qui ne revêtiraient pas un caractère judiciaire. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur général de l'institut départemental de l'enfance, de la famille et du handicap pour l'insertion (IDEFHI), établissement public local, a indiqué à la commission n'avoir pas retrouvé dans les archives du foyer concerné, qui lui a été rattaché en 2006, de dossier relatif au placement de Madame X et a précisé que le foyer départemental de l'enfance du Tilleul n'aurait, selon ses informations, été ouvert qu'en 1967. La commission en prend note mais précise que si l'IDEFHI ne détient pas de documents relatifs à la situation de Madame X, il lui appartient, en application du sixième alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, de transmettre la demande de communication, accompagnée du présent avis, aux autorités administratives susceptibles de les détenir, en l'espèce le service de l'aide sociale à l'enfance du département et l'hôpital Flaubert, et d’en aviser Madame X.