Avis 20090822 Séance du 16/04/2009

Monsieur B., pour la Fédération de l'hospitalisation privée (FHP), a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 12 février 2009, à la suite du refus opposé par le ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative (direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins - DHOS) à sa demande de copie de chacun des contrats de retour à l'équilibre des établissements publics et privés participant au service public hospitalier. La commission rappelle, à titre liminaire, que les contrats de retour à l'équilibre, signés entre les agences régionales de l'hospitalisation (ARH), d'une part, et les établissements, de l'autre, constituent des avenants aux contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM) prévus aux articles L.6114-1 et suivants du code de la santé publique. La commission rappelle également, ainsi qu’elle l’avait estimé dans un précédent avis (n°20083020 du 25 septembre 2008) que ces CPOM, dès lors qu’ils sont détenus par l’administration dans le cadre de ses missions de service public, constituent des documents administratifs dont la communication est régie par la loi du 17 juillet 1978, et qu’ils sont donc en principe communicables à tout demandeur, sous réserve des situations prévues par cette même loi (en particulier par son article 6) ainsi que, pour les CPOM concernant des organismes privés participant au service public, sous réserve du retrait des passages ne concernant pas leur activité de service public. De la même façon, en l’espèce, après avoir pris connaissance de l’un d’entre eux, la commission estime que les contrats de retour à l’équilibre demandés, dans la mesure où ils sont détenus par l’administration dans le cadre de ses missions de service public, sont des documents administratifs, en principe communicables de plein droit à toute personne qui en fait la demande, en application des dispositions de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, sous réserve toutefois, pour les établissements privés participant au service public hospitalier, d'une part, de l'occultation préalable des passages qui ne se rapporteraient pas à leur mission de service public et de ceux dont la communication serait susceptible de porter atteinte au secret en matière commerciale et industrielle (par exemple les moyens humains consacrés à chaque activité), conformément au II et au III de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative (direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins - DHOS) a indiqué à la commission que la demande initiale de Monsieur B., adressée par courrier du 3 septembre 2008, portait sur la communication de « plans » de retour à l’équilibre alors que la présente demande d’avis concerne une demande de communication de « contrats de retour à l’équilibre ». La commission prend note de cette réponse mais observe que, bien que formulée de façon imprécise, la demande initiale de communication permettait tout de même à l’administration de déterminer la nature exacte des documents demandés. Le refus de communication est donc bien établi et la demande est bien recevable. Le ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative (direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins - DHOS) a également informé la commission que les contrats de retour à l’équilibre contenaient des informations sensibles sur la situation économique, la santé financière et les méthodes de gestion des établissements de santé et que les établissements pourraient par conséquent se prévaloir du secret commercial. Il évoque également un risque de rupture d’égalité de traitement avec les cliniques privées et les établissements privés qui ont opté pour la dotation globale de financement mais ne participent pas au service public hospitalier. S’agissant du secret commercial évoqué, comme elle l’avait indiqué dans son avis 20083020 du 25 septembre 2008, la commission rappelle qu’aux termes de l’article L. 6141-1 du code de la santé publique, « les établissements publics de santé sont des personnes morales de droit public dotées de l'autonomie administrative et financière. Leur objet principal n'est ni industriel, ni commercial ». Bien que l’activité de ces établissements s’inscrive dans un contexte de plus en plus concurrentiel, la commission estime qu’il résulte de ces dispositions que les orientations stratégiques des établissements publics de santé, les transformations qu'ils s'engagent à opérer dans leurs activités et dans leurs actions de coopération, ainsi que les objectifs quantifiés des activités de soins et équipements lourds pour lesquels une autorisation a été délivrée sont des informations communicables à toute personne, sans que puisse être opposé le secret en matière commerciale et industrielle.S’agissant des établissements privés participant au service public hospitalier, ces informations ne sont communicables à toute personne que dans la mesure où elles se rapportent à cette mission de service public, et à l’exclusion des moyens humains qu’elle consacre à chaque activité, qui sont couverts par ce secret. Concernant les conséquences sur le plan politique et social que pourrait avoir la diffusion des informations contenues par les plans de retour à l’équilibre, ainsi que le risque éventuel de recours contentieux, évoqués par le ministre dans sa réponse, la commission estime qu’il ne lui appartient pas de prendre position sur les conséquences de la communication de documents administratifs, en dehors des cas prévus par la loi du 17 juillet 1978 (par exemple lorsque la communication pourrait porter atteinte à la sécurité publique) qui, en l’espèce, ne paraissent pas devoir être retenus. La commission émet donc, sous les réserves évoquées, un avis favorable à la communication des documents sollicités.