Avis 20070021 Séance du 08/03/2007

Monsieur D. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 4 décembre 2006, à la suite du refus opposé par le directeur général de l'Association pour l'insertion des handicapés adultes (APIHA) à sa demande de copie sur papier ou par email de la comptabilité séparée (factures) prévue à l'article 7 de la convention Féder. La commission rappelle qu’aux termes du deuxième alinéa de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 : « Sont considérés comme documents administratifs (...), quel que soit le support utilisé pour la saisie, le stockage ou la transmission des informations qui en composent le contenu, les documents élaborés ou détenus par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées de la gestion d'un service public, dans le cadre de leur mission de service public ». Selon le premier alinéa de l'article 2 de la même loi « Sous réserve des dispositions de l'article 6, les autorités mentionnées à l'article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande (...) ». La commission indique que le Conseil d'Etat, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, n°264541, a jugé qu’indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public. Toutefois, même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission. Dans cette affaire, le Conseil d’Etat a estimé que les centres d’aide par le travail ne constituaient pas, des organismes privés chargés de l’exécution d’une mission de service public en raison de la volonté du législateur de ne pas leur reconnaître cette qualité. En l’espèce, la commission relève que les entreprises adaptées - organismes que la loi 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a substitué aux « ateliers protégés » - constituent des entités autonomes chargées d’accueillir, dans le cadre d’un contrat d’objectifs triennal conclu avec l’Etat et qui vaut agrément, des personnes handicapées en vue de contribuer à leur insertion par le travail. Dans le cadre de ce contrat, les entreprises s’engagent à embaucher en majorité des personnes handicapées et à aménager leur poste de travail en conséquence, en contrepartie de quoi l’Etat leur verse différentes aides en vue de leur compenser le surcoût qui en résulte pour elle. En vertu de l’article L.323-31 du code du travail introduit par cette loi, ces entreprises peuvent être créées par les collectivités ou organismes publics ou privés et notamment par des sociétés commerciales et sont, dans ce dernier cas, constituées en entités juridiques distinctes. La commission en déduit que l’Association pour l’insertion des handicapés adultes, qui gère six entreprises adaptées, a une mission d’intérêt général. Toutefois, rien dans les statuts de l’association ni dans le régime juridique applicable à ces entreprises ne fait apparaître qu’elle disposerait de prérogatives de puissance publique. De plus, l’article L.312-1 du code de l’action sociale et des familles précise au 5° de son I que ces entreprises, contrairement aux centres d’aide par le travail par exemple, ne sont pas au nombre des établissements et services sociaux et médico-sociaux au sens de ce code. Au surplus, il ressort des travaux parlementaires relatifs à cette loi que la volonté du législateur a été que le fonctionnement de ces entreprises s’approche autant que possible de celui d’une entreprise ordinaire. Dans ces conditions eu égard au fait que l’Etat n’intervient pas dans la création d’une entreprise adaptée ni dans celle de l’association susceptible de gérer une telle entreprise pas plus que dans leur fonctionnement autrement que par la signature du contrat d’objectifs triennal et que les aides perçues n’ont pas vocation à constituer le principal mode de financement de ces entreprises, la commission considère que l’Association pour l’insertion des handicapés adultes ne peut être regardée comme une personne morale de droit privé chargée d’une mission de service public au sens de la loi du 17 juillet 1978. La commission précise également que l’article 10 de la loi du 12 avril 2000, relatif à la communication des budgets et comptes des organismes de droit privé s’applique exclusivement aux autorités administratives qui octroient les subventions et à celles qui détiennent les comptes demandés. Ce texte ne comporte donc pas non plus d’obligation de communication à l’égard de l’APIHA. L’APIHA n’étant pas soumise aux dispositions de la loi du 17 juillet 1978 ni d’un autre texte garantissant un droit d’accès aux documents qu’elle détient, la commission ne peut que se déclarer incompétente pour se prononcer sur le caractère communicable des documents cités en objet.