Conseil 20062173 Séance du 08/06/2006

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 8 juin 2006 votre demande de conseil concernant la mise en oeuvre du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques : 1) modalités de publication de documents administratifs au sens du 1er alinéa de l'article 7 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ; 2) type de sanction en cas d'absence de publication ; 3) détails relatifs au contenu, à la forme du répertoire des principaux documents publics devant être mis à la disposition des usagers en vertu de l'article 17 de la loi du 17 juillet 1978 et mis en ligne lorsque l'autorité administrative dispose d'un site internet ; 4) type de sanction si ce répertoire n'est pas créé ; 5) modalités relatives à la désignation d'une personne responsable de l'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques ; 6) caractère obligatoire de cette désignation, sanction applicable en cas d'absence de celle-ci. S’agissant du point 1) de la demande, l’article 31 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 a pour objet d’assurer, dans le champ des compétences dévolues aux collectivités locales, la mise en œuvre de l’article 7 de la loi du 17 juillet 1978. A ce titre, il impose la publication des directives, instructions, circulaires qui, au niveau du département, émanent des conseils généraux et de leurs établissements publics, et comportent une interprétation du droit positif ou décrivent des procédures. Ces dispositions ne trouvent à s’appliquer que pour autant que de tels actes existent. A cet égard, si la pratique des circulaires ou instructions « internes » est relativement peu développée au sein des collectivités territoriales, il convient d’interpréter ces dispositions comme invitant les conseils généraux, quelle que soit leur taille, à rendre publics notamment les actes, tels que des guides ou les délibérations relatives aux conditions d’accès aux documents administratifs, par lesquels ils précisent les modalités de fonctionnement de leurs services qui ont un retentissement sur les administrés. Le décret du 30 décembre 2005 incite à la diffusion de ces documents par voie électronique, ce qui n’exclut aucunement la publication habituelle sur papier, dans le bulletin d’information officiel du département. En ce qui concerne le point 3) de la demande, l’article 17 de la loi du 17 juillet 1978 impose - conformément à ce que prévoit la directive n°2003/98/CE du parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 - aux administrations qui produisent ou détiennent des informations publiques de tenir à la disposition des usagers un répertoire des principaux documents dans lesquels ces informations figurent, afin de faciliter la réutilisation des informations publiques. Les autorités qui disposent d’un site internet doivent mettre ce répertoire en ligne. A ce jour, il n’existe pas de circulaire d’application ni de guide établissant une typologie des documents devant être répertoriés. Au surplus, une telle liste est susceptible de varier d’une catégorie de collectivités à une autre. L’établissement de ce répertoire est obligatoire pour toute autorité entrant dans le champ d’application de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978, sans considération de taille, la directive ne permettant pas, par exemple, l’exclusion des collectivités territoriales de petite taille. La circonstance que celles-ci n’entendent pas soumettre l’utilisation de telles informations à des conditions particulières de réutilisation dans le cadre de licence ne les dispense pas davantage d’établir ce répertoire. Celui-ci doit être établi en sus du bulletin d’information officiel du département. En revanche, ces dispositions ne confèrent pas un caractère exhaustif à ce répertoire et laissent ainsi à chaque collectivité une marge d’appréciation. Le but n’est donc pas de dresser une liste complète des documents existants. A cet égard, on peut relever que les collectivités territoriales sont déjà dotées de nombreux registres d’actes qui en facilitent l’identification et que certaines catégories de documents qu’elles adoptent (budgets, comptes…) sont, par nature, connus d’utilisateurs potentiels et ne nécessitent pas d’identification particulière. Le but est donc plutôt, en fonction des informations publiques qui sont susceptibles de présenter un intérêt pour des réutilisateurs et en tenant compte des répertoires existants, de faciliter, par nature d’informations publiques, l’identification des documents qui les contiennent lorsqu’elle peut poser problème. L’article 10 de la loi du 17 juillet 1978 donne une définition de la notion d’information publique. De façon concrète, on peut considérer que constituent une information publique les mentions qui figurent dans un document législatif, réglementaire ou tout autre document administratif accessible au public et dont la divulgation ne serait pas contraire à l’article 6 de cette loi lorsque celle-ci s’applique. A cet égard, il ressort des informations dont dispose la commission que les informations et documents les plus sollicités sont les documents cartographiques, les données cadastrales, celles relatives aux règles d’utilisation du sol ou encore à l’existence de risques naturels ainsi que les listes nominatives assorties de données personnelles (adresses, dates de naissance…) qui sont communicables en vertu de textes particuliers telles que les listes électorales. La commission s’efforcera dans ses prochains rapports d’activité de mettre en évidence les informations publiques pouvant intéresser des réutilisateurs. La nature des informations qui doivent figurer dans ce répertoire est définie par l’article 36 du décret du 30 décembre 2005. Il s’agit, par nature d’informations publiques, d’énumérer les principaux documents dans lesquels elles se trouvent en permettant leur identification (intitulé exact de chaque document cité, objet, date de son adoption, éventuels dates et objets de ses mises à jour) et, le cas échéant, des conditions particulières posées à sa réutilisation autres que celles que prévoit la loi, en particulier la délivrance d’une licence. Il pourrait également être pertinent de préciser le ou les supports sur lesquels chaque document est disponible et peut être communiqué. En ce qui concerne le point 5) de la demande, la commission relève que l’article 42 du décret du 31 décembre 2005, pris pour l’application de l’article 24 de la loi, impose aux départements de désigner une personne responsable de l’accès aux documents administratifs et des questions relatives à la réutilisation des informations publiques. Cette désignation est donc obligatoire. Il paraît souhaitable, par souci de cohérence, que chaque collectivité territoriale désigne un référent unique, notamment pour les questions relatives à la réutilisation des informations publiques. Toutefois, il semble à la commission que cela n’exclut pas, dans la pratique, que cette personne serve d'interlocuteur pour les administrés et veille au traitement de leur demande sans les instruire lui-même et qu'ainsi les demandes de communication puissent être gérées par différentes personnes au sein des services sollicités. En réponse aux points 2), 4) et 6) de la demande, la commission relève qu’aucune des obligations mentionnées aux points 1), 3) et 5) ne donne lieu à l’application, à l’égard des collectivités publiques qui ne les respecteraient pas, de sanctions de la nature de celle que prévoit par exemple l’article 18 la loi du 17 juillet 1978 à l’égard d’administrés. De telles sanctions à l’égard des administrations ne sont pas courantes, le principe de l’Etat de droit impliquant que celles-ci respectent les textes qui s’imposent en tout état de cause à elles sous le contrôle du juge administratif. La CADA envisage, dans ses prochains rapports d’activité, de rendre compte de la façon dont les autorités appliqueront ces nouvelles dispositions de la loi.