Avis 20155093 Séance du 19/11/2015

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 23 octobre 2015, à la suite du refus opposé par le maire de Tours-en-Savoie à sa demande de communication d'une copie des documents suivants relatifs à l'élaboration du plan local d'urbanisme : 1) les tableaux des surfaces par classification ; 2) les différentes versions des plans de zonage présentés au public comprenant les commentaires permettant l'identification des modifications de classification et « les bénéficiaires à chaque changement de version ». La commission rappelle qu’en matière d'urbanisme, les documents qui se rapportent soit à un projet de plan local d’urbanisme (PLU), soit à sa modification ou révision, présentent le caractère de documents administratifs au sens de loi du 17 juillet 1978. Mais les modalités du droit d'accès varient au cours du temps, en fonction de l’état d’avancement de la procédure en cause et de la date de publication de l’arrêté d’ouverture et d’organisation de l’enquête publique, selon le calendrier suivant. 1) Pendant la préparation du PLU par un groupe de travail La communication des documents directement liés à la préparation du projet relève de la loi du 17 juillet 1978, sur le fondement de laquelle ils revêtent un caractère préparatoire et ne sont donc pas, temporairement, communicables. Ainsi, les documents du groupe de travail chargé de préparer le PLU, et notamment ses procès-verbaux, ne sont pas communicables jusqu'à l'achèvement de sa mission. Il en va de même, au cours de cette période, pour la plupart des documents détenus par l'administration locale, comme l'avant-projet de PLU dans ses différentes composantes (rapport de présentation, projet d'aménagement et de développement durable, orientations d'aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs, règlement, documents graphiques et annexes) et versions successives, mais également du « porter à connaissance » adressé par les services de l’État. En revanche, durant la même période, tous les autres documents restent communicables, qu’il s’agisse du dossier relatif à l'ancien plan d’occupation des sols (POS) ou PLU toujours en vigueur, de la délibération du conseil municipal décidant de l'adoption ou de la révision du PLU (ainsi que la mention éventuelle de cette délibération dans les journaux régionaux), de la convention éventuellement passée par la commune avec l'Etat afin de mettre à sa disposition les services de l’Etat pour l'élaboration du PLU, des échanges de courriers que le projet a pu susciter entre la municipalité et les services de l'État. De même, les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L124-2 du code de l’environnement, sont communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L124-1 et suivants du même code. 2) Entre l’adoption du projet par le groupe de travail et la délibération du conseil municipal « arrêtant » ce projet Les procès-verbaux du groupe de travail deviennent alors communicables. En revanche, les documents contenus dans le dossier d'élaboration ou de révision du PLU présenté au conseil municipal, à l’exclusion des informations relatives à l’environnement qui sont immédiatement communicables, demeurent préparatoires et ne sont pas communicables tant que le conseil municipal ne s'est pas prononcé. Une fois la décision « arrêtant » le projet de PLU, communicable sur le fondement de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, adoptée, le projet de PLU adopté par le groupe de travail et les prescriptions préfectorales, en particulier le «porter à connaissance», deviennent communicables. 3) Jusqu’à l’issue de l’enquête publique L’article L123-10 du code de l’urbanisme prévoit que le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, auquel l’article 21 de la loi du 17 juillet 1978 a étendu la compétence de la commission. Pour les projets dont l’arrêté d’ouverture et d’organisation de l’enquête publique a été publié après le 1er juin 2012. La commission constate que le décret en Conseil d’Etat n° 2011-2018 du 29 décembre 2011 à l’intervention duquel l’article 236 de la loi n° 2010-788 portant engagement national pour l’environnement subordonnait l’entrée en vigueur de l’article L123-11 du code de l’environnement, a été publié au Journal Officiel du 30 décembre 2011. Elle note que ce décret est applicable aux enquêtes publiques dont l'arrêté d'ouverture et d'organisation est publié à compter du premier jour du sixième mois après la publication du décret. Elle en déduit que les éléments des dossiers d’enquête publique, dont l’arrêté d’ouverture et d’organisation a été publié après le 1er juin 2012, sont communicables à toute personne sur sa demande, avant l’ouverture de l’enquête publique dès lors qu’ils peuvent être regardés comme achevés en la forme, ou pendant celle-ci. Les documents qui résultent de cette enquête, notamment le rapport et ses annexes, les conclusions du commissaire enquêteur et les registres mis à la disposition du public ne sont, en principe, communicables qu’à la clôture de l’enquête publique. Les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L124-2 du code de l’environnement, sont toutefois communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L124-1 et suivants du même code. 4) Après approbation du PLU (ou de sa révision) par le conseil municipal L'approbation du PLU lève tout secret sur les pièces du dossier qui n'auraient pas été révélées au public lors des précédentes phases de la procédure. En l'espèce, le projet de PLU est actuellement soumis pour avis aux personnes intéressées avant enquête publique. En l'absence de réponse de l'administration à la demande qui lui a été adressée, la commission estime que si les documents sollicités existent et font partie du dossier d’enquête publique, ils sont communicables à toute personne qui le demande. La commission émet sous ces réserves un avis favorable. La commission rappelle qu'en revanche l'administration n'est pas tenue d'élaborer un nouveau document, pour répondre à une demande portant sur un document qui n'existe pas en l'état et ne peut être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant.