Conseil 20050524 Séance du 03/02/2005

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 3 février 2005 votre demande de conseil relative aux modalités de communication de différents documents d'urbanisme correspondant aux nombreux projets de la commune (révision du PLU, réalisation de ZAC, requalification d'espaces publics par exemple). La commission a cru utile de rappeler en annexe les conditions dans lesquelles les documents d’urbanisme et les documents préparatoires à leur approbation sont communicables. Les réponses apportées aux différentes questions posées supposent que la demande d’accès est présentée à un moment où ces documents sont devenus libremement communicables. 1/ Toute personne peut-elle demander copie de tout ou partie d'un dossier et/ou du registre ouvert à cet effet mis à la concertation ou à enquête publique, nonobstant le fait que le lieu de l'une ou l'autre des procédures soit clairement indiqué et ait fait l'objet d'une publicité circonstanciée ? La commission a rappelé que la loi du 17 juillet 1978, tout comme l’article L.124-1 du code de l’environnement pose un principe selon lequel tout document administratif, au sens de cette loi, est communicable, sous réserve de cas particuliers qu’elle énonce. Ainsi, en vertu de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, les documents faisant l'objet d'une diffusion publique échappent à l'obligation de communication instituée par ce texte, puisque les citoyens sont censés pouvoir se les procurer par leurs propres moyens. La commission conserve toutefois une acception relativement étroite de la notion de diffusion publique. Elle considère, en effet, que seuls peuvent entrer dans cette catégorie les modes de publicité qui offrent aux demandeurs des garanties équivalentes, dans le temps et dans l'espace, à celles qui résultent du droit d'accès ouvert par la loi du 17 juillet 1978. C'est notamment le cas pour la publication au Journal Officiel, la publication au recueil administratif d'une préfecture quand le demandeur réside dans le département, la publication d'un rapport à la documentation française et la consultation télématique ou informatique moyennant le paiement d'une somme modeste comme le service Infogreffe. En revanche, l'affichage de documents administratifs ou leur diffusion dans la presse ne peuvent être regardés comme une diffusion publique dispensant l'administration de satisfaire à ses obligations en matière de communication. Elle en a déduit que la publicité des procédures ne faisait pas obstacle au caractère communicable de ces documents. 2/ Dans l'affirmative, doit-on prévoir autant de dossier qu'il y a de personnes susceptibles d'être intéressées ? La commission a estimé que s’il est loisible à l’administration en cause de prévoir quelques exemplaires supplémentaires des documents principaux, ou des copies du registre d’enquête une fois celle-ci close, afin de pouvoir répondre plus rapidement à des demandes de communication, elle n’y est pas tenue. 3/ Sous quelle forme doit-on prendre en compte la demande (fax, courrier, message électronique) ? La commission a souligné que la demande pouvait être formulée par tout moyen, bien qu’il soit conseillé au demandeur de la formuler par écrit afin d’en conserver une trace. La demande doit préciser de manière explicite et la plus précise possible le document dont la communication est souhaitée. 4/ Sous quel délai maximum doit-on répondre et comment celui-ci s'exerce-t-il en fonction des périodes de concertation ou d'enquête elles-mêmes enserrées dans un délai ? Enfin, une fois les procédures closes, les éléments indiqués précédemment seront-ils encore communicables et dans quel délai ? La commission a rappelé que l’administration à laquelle la communication d’un document est demandée dispose, en application de l’article 2 du décret du 28 avril 1988, d’un délai d’un mois pour répondre à cette demande et que l’expiration de ce délai vaut, en l’absence de toute réponse, décision de refus qui permet au demandeur de saisir la commission. Elle a cependant relevé que le volume des documents demandés et les difficultés techniques liés à leur reproduction pouvaient rendre difficiles voire impossibles le respect de ce délai sans porter atteinte au bon fonctionnement des services. La commission estime qu’en pareil cas il appartient à l’administration d’informer le demandeur dès que possible et avant l’expiration du délai d’un mois que sa demande va recevoir une suite favorable mais qu’en raison de difficultés techniques, elle ne pourra être satisfaite dans le délai d’un mois, en lui donnant si possible une indication du délai nécessaire. La commission considère et qu’une telle démarche ne constitue pas un refus de communication. L’administration peut également inviter le demandeur à consulter les documents sur place et à opérer une sélection de ceux dont il souhaite obtenir une copie. Elle a aussi indiqué que le délai d’un mois n’est pas prescrit à peine de nullité de la décision ni de dessaisissement de l’administration. En conséquence, la commission considère qu’il n’est jamais trop tard pour procéder à la communication des documents demandés même si le demandeur l’a saisi d’une demande d’avis. La commission a également précisé que certains documents auxquels la demande de conseil fait référence ne deviennent communicables, au titre de la loi du 17 juillet 1978, qu’à l’expiration de certaines étapes de la procédure : certains documents peuvent, en effet, ne pas être communicables temporairement car relevant d’une phase préparatoire à la décision d’engager, par exemple, une enquête publique ; ils peuvent également, à d’autres étapes de la procédure, ne pas être régis par les dispositions de la loi précitée. La commission a joint en annexe une analyse du caractère communicable de certains documents que vous évoquez selon les différentes étapes de la procédure. La commission a enfin souligné que lorsqu’un document n’est pas communicable, temporairement ou définitivement, il appartient à l’administration d’adresser au demandeur une réponse motivée sur ce point dans le délai d’un mois. 5/ Les personnes n'ayant pu obtenir les pièces demandées pour les raisons évoquées précédemment seront-elles fondées à agir auprès de la CADA ? En application des dispositions de l’article 5 de la loi du 17 juillet 1978, toute personne qui rencontre des difficultés, quelles qu’en soient les raisons, pour obtenir la communication d’un document administratif peut saisir la commission d’accès aux documents administratifs pour avis. Cette saisine doit en principe intervenir dans un délai de deux mois à compter de la décision, tacite ou expresse, de refus de communication. Elle constitue, en outre, un préalable obligatoire à l’exercice d’un recours contentieux. La commission émet un simple avis et sa saisine ne fait en aucun cas obstacle, bien au contraire, à ce que la communication intervienne.