Avis 20180233 Séance du 03/05/2018

Madame X, X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 5 janvier 2018, à la suite du refus opposé par le président de la communauté de communes Loches Sud Touraine (CCLST) à sa demande de consultation sur place des documents suivants, sans facturation des copies effectuées par l'administration en vue de procéder aux occultations nécessaires avant cette consultation : 1) la liste mensuelle du personnel de la ville de Loches et de la communauté de communes Loches développement (CCLD) entre le 1er septembre 2015 et le 31 décembre 2016, y compris les personnels contractuels ; 2) la liste mensuelle du personnel de la ville de Loches et de la CCLST à compter du 1er janvier 2017, y compris les personnels contractuels ; 3) les contrats de recrutement signés par ces trois collectivités entre le 1er septembre 2015 et le 1er septembre 2017 ; 4) l'ensemble des arrêtés de nomination des personnels pour ces trois collectivités, entre ces deux dates ; 5) les contrats de recrutement concernant Madame X entre le 1er septembre 2015 et le 1er septembre 2017, au sein de ces trois collectivités ; 6) les délibérations prises par ces trois collectivités relatives aux recrutements de leurs personnels entre le 1er septembre 2015 et le 1er septembre 2017 ; 7) les relevés mensuels des paies versées (détail du grand livre) entre ces deux dates. La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. La commission considère, en premier lieu, que la vie privée des fonctionnaires et agents publics doit, de manière générale, bénéficier de la même protection que celle des autres citoyens. Elle admet toutefois que les fonctions et le statut de ces personnels justifient que certaines informations les concernant puissent être communiquées. Il en est ainsi, notamment, de la qualité d'agent public, de l'adresse administrative, des arrêtés de nomination et, s'agissant de la rémunération, des composantes fixes de celle-ci : grade et échelon, indice de traitement, nouvelle bonification indiciaire (NBI), indemnités de sujétion. En revanche, les mentions intéressant la vie privée des agents (date de naissance, adresse personnelle, adresse électronique professionnelle individuelle, situation familiale, numéro de sécurité sociale, dates de congés…) ou révélant une appréciation portée sur eux (éléments de rémunération qui sont fonction de la situation personnelle ou familiale ou de l'appréciation portée sur la façon de servir) ne sont pas communicables à des tiers en application de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. La commission estime qu'il résulte de ce qui précède que les listes mensuelles du personnel de la commune de Loches, de la CCLD et de la CCLST, les contrats de recrutement ainsi que le relevé mensuel des payes sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration sous réserve, le cas échéant, de l'occultation des mentions couvertes par le secret de la vie privée précitées. S'agissant des arrêtés de nomination et des délibérations, ils sont communicables en application des articles L2121-26 et L5211-46 du code général des collectivités territoriales. La commission précise à cet égard que si les restrictions propres au droit d’accès aux documents administratifs ne sont pas applicables à ces documents, le législateur s’étant limité par son renvoi aux modalités de la communications de l’article L311-9, les dispositions des articles L2121-26 et L5211-46 du code général des collectivités territoriales, dont la portée n’est pas limitée aux arrêtés réglementaires, ne sauraient être interprétées, eu égard à leur objectif d’information du public sur la gestion municipale ou intercommunale, comme prescrivant la communication des arrêtés portant des appréciations d’ordre individuel sur les fonctionnaires communaux ou intercommunaux (CE, 10 mars 2010, commune de Sète n° 303814). La commission en déduit que les arrêtés individuels des agents communaux ou intercommunaux sont, en règle générale, librement communicables. Il en va ainsi des actes de nominations, d’avancement de grade ou d’échelon. Seules ne sont pas communicables les mentions des arrêtés qui porteraient une appréciation sur les fonctionnaires identifiés ou identifiables ou qui comporteraient des informations intéressant leur situation de famille ou à caractère médical. La commission souligne, en second lieu, qu’en vertu des dispositions combinées des articles L311-9 et R311-11 du code des relations entre le public et l’administration et des articles 1er à 3 de l’arrêté du 1er octobre 2001, le demandeur dispose, au choix, dans la limite des possibilités techniques de l’administration, de quatre modalités d’accès aux documents administratifs. Si l’administration peut exiger une participation financière du demandeur lorsque celui-ci sollicite la communication de documents par la délivrance de copies, qui reste plafonnée, la consultation sur place, l’envoi d’un ou plusieurs documents par courrier électronique et la publication des informations en ligne sont en revanche assurés gratuitement. Ainsi, le coût correspondant au surcroît de travail occasionné par le traitement de la demande, et notamment le temps passé par les agents du service aux prestations de photocopie, de numérisation et de mise en ligne des documents ou à l’accompagnement ou la surveillance lors d’une consultation ne peut être répercuté sur le demandeur. Il en est de même du coût des supports matériels utilisés par l’administration pour assurer la consultation sur place de documents dont l’occultation préalable est nécessaire. La commission estime en effet que la facturation des frais de copies effectuées pour procéder à l’occultation de documents, alors que ces copies pourront être également utilisées pour répondre à d’autres demandes de communication voire à des demandes de diffusion et aux obligations de mise en ligne ferait peser le coût de celles-ci au seul primo demandeur. Elle considère en outre, qu’en l’état des moyens dont l’administration dispose, la plus grande part des documents détenus ou produits par elle, présentent une forme électronique, et que l’occultation et la consultation de tels documents ne nécessitent aucune impression ou copie préalable. La commission rappelle, en dernier lieu, d’une part, qu’en application de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, l'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique et, d’autre part, que le volume des documents demandés lui permet de procéder à un aménagement des modalités de communication en convenant notamment avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président de la CCLST a informé la commission que, par un courriel du 23 mars 2018, il a transmis à Madame X les documents mentionnés au point 7). La commission ne peut, dès lors, que déclarer sans objet la demande sur ce point. Elle émet en revanche un avis favorable à la communication des documents mentionnés aux points 1) à 6) dans les conditions et sous les réserves qui ont été précédemment rappelées. La commission rappelle enfin qu’il appartient au président de la CCLST, en application du sixième alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, de transmettre la demande de communication, accompagnée du présent avis, aux autorités administratives susceptibles de détenir certains des documents sollicités, en l’espèce la commune de Loches et de la CCLD, et d’en aviser Madame X.