Avis 20180166 Séance du 05/04/2018

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 16 janvier 2018, à la suite du refus opposé par le maire de Ris-Orangis à sa demande de communication des documents suivants: 1) les tribunes de toutes les sensibilités politiques pour la période du 1er octobre 2014 jusqu'au 1er janvier 2008 dans un ordre à rebours ; 2) les pièces traitant de la transformation du centre autonome d’expérimentation sociale (Caes) : a) les délibérations en conseil municipal ; b) les appels d'offres ; c) les permis de construire ; d) les conditions d'acquisition ; e) les impératifs techniques ; 3) les débats d'orientations budgétaires (ou équivalent) de l'année qui a suivi chaque élection municipale : 1960, 1966, 1972 jusqu'à 2009 ; 4) l'évolution urbaine de la ville et les documents (voir ci-dessus) rattachés aux opérations suivantes : a) l'écoquartier des docks de Ris ; b) le bâtiment en bois du quai de La Borde ; c) la halle multisports Jackie Trévisan ; d) le plan I dans son montage initial dans les années 80 ; 5) les tribunes mensuelles de chaque groupe politique depuis le 1er janvier 1995 ; 6) les éditos du maire depuis le 1er janvier 2000 ; 7) les discours publics prononcés par le maire pour certaines occasions (vœux du maire et campagnes municipales, commémorations diverses...) depuis le 1er janvier 2000 ; 8) les interventions du maire dans les journaux locaux comme Le Parisien ou Le Républicain depuis le 1er janvier 2000 ; 9) les noms et fonctions des personnes composant les différents conseils municipaux depuis janvier 1959, leurs adresses actuelles avec dates de décès le cas échéant ; 10) les listes avec les noms des personnes qui se sont présentées aux élections municipales depuis mars 1959 ; 11) les listes électorales année après année entre 1970 et 2013 compris ; 12) la cartographie des 12 IRIS « îlots regroupés pour l'information statistique » composant la commune actuellement ; 13) l'organigramme des services de la mairie avec les noms des responsables ; En l’absence de réponse du maire de Ris-Orangis à la date de sa séance, la commission comprend, en premier lieu, que les éditos et tribunes demandées ont été insérés dans des publications de la commune. Elle rappelle qu'en application du quatrième alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, le droit à communication des documents administratifs cesse de s'exercer à l'égard des documents qui font l'objet d'une diffusion publique, c'est à dire des documents qui restent aisément accessibles à un large public, que cet accès soit gratuit ou subordonné au paiement d'un tarif raisonnable. La commission n'émet donc un avis favorable aux points 1), 5) et 6) de la demande que dans la mesure où les documents sollicités ne seraient plus accessibles dans ces conditions. S’agissant des documents mentionnés au a du point 2), la commission indique que les délibérations demandées sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. S’agissant des appels d’offres demandés au b du point 2, la commission rappelle qu'une fois signés, les marchés publics et les documents qui s’y rapportent sont des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret en matière industrielle et commerciale, protégé par les dispositions de l’article L311-6 de ce code. A cet égard, il résulte de la décision du Conseil d’État du 30 mars 2016, Centre hospitalier de Perpignan (n°375529), que, lorsqu’elles sont saisies d’une demande de communication de documents relatifs à un marché public, les autorités mentionnées à l’article L300-2 du même code doivent examiner si les renseignements contenus dans ces documents peuvent, en affectant la concurrence entre les opérateurs économiques, porter atteinte au secret en matière commerciale et industrielle et faire ainsi obstacle à cette communication. S’agissant des permis mentionnés au c point 2), la commission indique que les documents produits et reçus par l’administration en matière d’autorisations individuelles d’urbanisme, telles que les permis de construire, sont en principe communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration. La commission comprend que le d du point 2) la demande porte sur l’acquisition par la commune de locaux accueillant le CAES (centre autonome d’expérimentation sociale). Faute d’avoir pu prendre connaissance des modalités d’acquisition en cause, elle rappelle qu’un acte d’acquisition de locaux, qui consiste en un acte notarié par lequel la commune procède à l’achat de locaux auprès d’une personne privée, ne constitue pas un document administratif au sens du livre III du code des relations entre le public et l’administration. Il n’en va différemment que s’il est annexé à une délibération ou à un arrêté du conseil municipal, en application de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. Elle émet donc, sous ces réserves, un avis favorable à la communication des documents énumérés aux a, b, c et d du point 2). En revanche, s’agissant du e du point 2), la commission considère que cette demande porte en réalité sur une demande de renseignements et rappelle que le livre III du code des relations entre le public et l'administration garantit à toute personne un droit d’accès aux documents administratifs existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant, mais ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées. Par suite, elle ne peut que se déclarer incompétente dans cette mesure. S’agissant des documents mentionnés au point 3), la commission, qui prend note des nombreuses demandes que monsieur X a adressées à l’administration, invite toutefois celui-ci à faire preuve de modération dans l’exercice du droit d’accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l’administration, et rappelle que l’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes présentant un caractère abusif. Elle considère, cependant, que les documents demandés sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, sous réserve que les débats en cause aient effectivement eu lieu, dès lors que l’obligation légale de la tenue d’un débat d’orientation budgétaire n’est intervenue, pour les communes de plus de 3 500 habitants, qu’en application de la loi n° 92-125 du 6 février 1992. S’agissant des documents mentionnés au point 4, la commission estime donc que la demande présentée à la mairie de Ris-Orangis est trop imprécise pour permettre à l'administration d'identifier les documents souhaités. Elle ne peut donc que déclarer cette demande irrecevable et inviter le demandeur, s’il le souhaite, à préciser la nature et l’objet de ces documents à l'administration qu'il avait saisie en lui adressant une nouvelle demande. La commission déclare ainsi irrecevable la demande d'avis sur ce point. La commission précise, s’agissant des discours publics prononcés par le maire de Ris-Orangis mentionnés au point 7) que, lorsqu'ils existent sous une forme achevée, les discours prononcés par le maire d'une commune, dans le cadre de ses fonctions et devant ses administrés, constituent, en principe, des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve, le cas échéant notamment lors de discours en l’honneur de personne, de l’occultation de mentions intéressant la vie privée des intéressés. Elle émet donc, sous ces réserves, un avis favorable sur ce point. La commission estime en revanche que les documents demandés au point 8) ne constituent pas des documents administratifs. Elle ne peut donc que se déclarer incompétente sur ce point. La commission indique que la liste demandée au point 9) est communicables sous réserve de l’occultation des mentions couvertes par le secret de la vie privée protégé par l’article L311-6 du code précité et notamment l’adresse des personnes. Elle précise, en outre, que la mention du décès des personnes présentes sur cette liste n’est communicable qu’à condition qu’il soit possible qu’elle soit relevée à partir d’un traitement informatique d’usage courant, tel que, par exemple, le croisement de fichiers ou par le tri sur un fichier. Elle émet donc, sous cette réserve, un avis favorable sur ce point. La commission indique, s’agissant du point 11), que la communication intégrale des listes électorales est régie par les dispositions particulières des articles L28 et R16 du code électoral, qui prévoient que ces listes sont communicables à tout candidat, parti ou groupement politique ainsi qu’à tout électeur, quel que soit le lieu où il est inscrit. La commission rappelle à ce titre, qu'en dehors des partis, candidats et groupements politiques, seuls les électeurs peuvent se voir communiquer les listes électorales. Pour en obtenir communication, le demandeur doit donc prouver qu'il a cette qualité. La commission estime, dans le silence des textes, que la preuve de la qualité d’électeur peut se faire par tout moyen, sans qu’il y ait lieu d’exiger la production d’un titre d’identité ou de la carte d’électeur. Elle considère qu’une attestation sur l’honneur peut suffire, dès lors que le demandeur produit les éléments permettant à l’administration de vérifier l’effectivité de son inscription sur une liste électorale, à savoir ses nom et prénom(s) et le nom de la commune où il allègue être inscrit. La commission précise par ailleurs que les dispositions du troisième alinéa de l’article R16 du code électoral subordonnent la possibilité pour tout électeur de prendre copie des listes électorales à son engagement de ne pas en faire un usage purement commercial. La commission estime qu’un engagement pris par écrit suffit en principe, qu’il ait été pris dans un courriel ou dans un courrier sous format papier. La commission relève néanmoins qu'il résulte de la décision n° 388979 du Conseil d’État du 2 décembre 2016, que l'administration saisie d'une telle demande dispose de la faculté de solliciter du demandeur la production d'éléments complémentaires susceptibles d'éclairer ses intentions et peut, si elle estime, nonobstant l'engagement pris par le demandeur, qu'il existe des raisons sérieuses de penser que l'usage des listes électorales risque de revêtir, en tout ou partie, un caractère commercial, opposer un refus de communication de la liste électorale. La commission émet, sous ces réserves, un avis favorable à la communication des listes demandées au point 11). La commission estime enfin que les documents administratifs visés aux points 10), 12) et 13) sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc un avis favorable sur ces points. S'agissant des modalités de communication, la commission rappelle qu'en vertu de l'article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction et de l’envoi du document, soit par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L311-6 du même code. La commission précise que les frais autres que le coût de l'envoi postal ne peuvent excéder des montants définis par l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001, à savoir, dans le cas de copies réalisées sur support papier, 0,18 euro la page en format A4. Ces dispositions s'appliquent aussi bien aux collectivités territoriales qu'à l'État et à ses établissements publics. La commission rappelle que, hormis le cas des demandes présentant un caractère abusif, le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication. En revanche, l’administration est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services. Elle rappelle également qu’une demande peut être considérée comme abusive lorsqu’elle vise, de façon délibérée, à perturber le fonctionnement d’une administration. Relèvent de cette catégorie les demandes en nombre élevé, que le service sollicité est dans l’incapacité matérielle de traiter, ou des demandes portant sur des documents auquel le requérant a déjà eu accès. Il peut également en aller ainsi lorsque, compte tenu des circonstances particulières de l’espèce, la recherche, le tri des documents sollicités et les occultations auxquelles il faudrait le cas échéant procéder, représenteraient pour l'administration des efforts disproportionnés qui excéderaient les obligations auxquelles le livre III du code des relations entre le public et l'administration a entendu soumettre l'administration et les personnes morales de droit privé chargées d'une mission de service public. Le caractère abusif d’une demande ne peut justifier un refus de communication de documents administratifs que lorsqu’il est incontestablement établi. Ainsi toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne de présenter plusieurs demandes à la même autorité publique ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives.