Conseil 20160861 Séance du 03/03/2016

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 3 mars 2016 votre demande de conseil portant sur le caractère administratif et la communicabilité des documents produits par l'AFNOR au titre de ses missions : 1) sa mission d'intérêt général consistant à orienter et coordonner l'élaboration des normes nationales et la participation à l'élaboration des normes européennes et internationales ; 2) sa mission d'élaboration des normes. La commission rappelle qu'ainsi que l'a jugé le Conseil d'État (Section, 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, n° 264541, recueil Lebon p. 92), indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Il ressort également de cette décision du Conseil d'État que, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. Or, ainsi que l'a également jugé le Conseil d'État (8 mars 2002, SARL Plettac Echafaudages, n° 210043, décision mentionnée aux tables du recueil Lebon), les dispositions réglementaires conférant à l'Association française de normalisation (AFNOR), aux termes, à l'époque, du décret n° 84-74 du 26 janvier 1984 portant statut de la normalisation, la mission de recenser les besoins en normes nouvelles, de coordonner les travaux de normalisation, de centraliser et d'examiner les projets de normes, de former à la normalisation, de promouvoir celle-ci et de représenter les intérêts français dans les instances internationales, sous le contrôle du délégué interministériel aux normes et le contrôle économique et financier de l'État confient à l'AFNOR une mission de service public, pour l'exécution de laquelle, lorsque son conseil d'administration homologue une norme, elle exerce des prérogatives de puissance publique. La commission en a déduit que l'AFNOR devait être regardée comme un organisme de droit privé chargé d'une mission de service public, au sens de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978, dont les dispositions sont reprises à l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration (conseil CADA n° 20050541 du 17 février 2005). En l'état de la réglementation actuellement en vigueur, la commission constate que si le chapitre II, consacré à la mission d'intérêt général de l'AFNOR, du décret n° 2009-697 du 16 juin 2009 relatif à la normalisation confie à cet organisme la mission d'orienter et coordonner l'élaboration des normes nationales et la participation à l'élaboration des normes européennes et internationales (article 5), ce décret reconnaît le caractère d'intérêt général de l'ensemble de l'activité de normalisation (article 1er), laquelle inclut l'élaboration des normes, assurée, en vertu de l'article 11 du décret, soit, par délégation de l'AFNOR, par des bureaux de normalisation agréés, soit par l'AFNOR elle-même dans les domaines communs à un grand nombre de secteurs et dans les secteurs pour lesquels il n'existe pas de bureau de normalisation sectoriel agréé. En application de l'article 9, cette activité d'élaboration des normes, tout en étant distinguée de l'activité d'orientation et de coordination, est retracée dans la comptabilité de la mission d'intérêt général de l'association, distincte de celle de ses autres activités. Le contrôle budgétaire prévu aux articles 220 à 229 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable, auquel l'association est assujettie par le II de l'article 10 du décret du 16 juin 2009, porte sur cette activité comme sur les autres activités d'intérêt général de l'association. La commission en déduit que l'activité de l'AFNOR consistant à élaborer des normes se rattache à sa mission de service public tout autant que son activité d'orientation et de coordination des normes. La commission estime ainsi que les documents produits ou reçus par l'AFNOR dans le cadre de cette activité d'élaboration des normes présentent comme les documents produits ou reçus dans le cadre de son activité d'orientation et de coordination le caractère de documents administratifs, au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Il en va ainsi de l'ensemble des documents décrits par l'annexe 2 à votre demande de conseil. Ces documents sont donc soumis au droit d'accès garanti par l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Selon l'article L311-2, ce droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Cependant, les projets de norme élaborés par l'AFNOR, tels qu'ils doivent être mis à disposition, en application de l'article 15 du décret du 16 juin 2009, dans le cadre de l'enquête publique préalable à l'homologation de la norme ne présentent pas le caractère de documents inachevés mais celui de documents préparatoires à la décision qui doit être prise sur l'homologation de la norme. Une fois cette décision prise, ou une fois abandonné le projet d'homologuer la norme en cause, ce projet perd son caractère préparatoire et entre dans le champ du droit d'accès. Les documents relatifs aux travaux de l'AFNOR et des commissions de normalisation dans le cadre de l'élaboration d'un projet de norme par l'AFNOR présentent eux-mêmes le caractère de documents préparatoires à ce projet de norme, tant que l'élaboration de ce projet n'est pas achevée. A l'issue de ces travaux, ils deviennent communicables à toute personne qui le demande, lorsque le secret en matière commerciale et industrielle, protégé par l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, ne s'y oppose pas. La commission rappelle qu'ainsi que l'article 4 du projet de loi pour une République numérique, tel qu'adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, prévoit de le préciser à cet article du code des relations entre le public et l'administration, le secret en matière commerciale et industrielle comprend le secret des procédés, le secret des informations économiques et financières et le secret des stratégies commerciales ou industrielles. Il est loisible à l'AFNOR de consulter la commission, en application de l'article R342-4 du code des relations entre le public et l'administration, des difficultés qu'un document particulier soulèverait au regard de la protection de ce secret. La commission estime que la liste des participants aux travaux d'élaboration d'un projet de norme n'est pas couverte par ce secret. Enfin, la commission rappelle que le droit d'accès cesse de s'exercer à l'égard des documents faisant l'objet d'une diffusion publique, notamment les normes homologuées (conseil n° 20050541 précité).