Avis 20150400 Séance du 19/03/2015

Monsieur X X, pour l'association d'assistance des citoyens auprès des administrations (AADECAA), a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 12 février 2015, à la suite du refus opposé par le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social à sa demande de communication d'une copie, de préférence par courriel, de documents relatifs à la collecte des fonds au titre de la formation professionnelle : 1) les rapports de contrôle effectués auprès des organismes collecteurs entre 2007 et 2013 inclus, notamment celui du 6 mai 2008 adressé au ministre des finances ; 2) les audits réalisés auprès de ces organismes entre 2007 et 2013 inclus ; 3) les plaintes déposées ou les poursuites engagées contre ces organismes ; 4) les jugements rendus ; 5) les accords passés avec ces organismes. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social a informé la commission qu'il maintenait son refus de communiquer les documents visés au point 1) dès lors qu'ils sont réalisés par des agents de contrôle astreints au secret professionnel et qu'ils comportent des mentions susceptibles de faire apparaître le comportement d'une personne dont la divulgation pourrait lui porter préjudice et sont susceptibles de contenir des appréciations et des jugements de valeur sur des personnes physiques identifiables. La commission rappelle que, de manière générale, les rapports établis par les services de l'inspection du travail constituent des documents de nature administrative et sont, en principe, communicables de plein droit, sous réserve toutefois de l'occultation préalable, en application du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, des passages ou mentions portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, ou encore faisant apparaître le comportement d'une personne physique ou morale, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. La commission indique également qu'en application du III de cet article, lorsque les occultations auxquelles il doit être procédé en vertu des dispositions rappelées ci-dessus priveraient de sens le document ou d'intérêt la communication, celle-ci peut être refusée. Cependant, la commission relève que l'article L6361-5 du code du travail dispose que le contrôle administratif et financier des activités de formation professionnelle conduites par les organismes collecteurs paritaires agréés est effectué par des agents de contrôle, lesquels sont tenus au secret professionnel dans les termes des articles 226-13 et 226-14 du code pénal. La commission rappelle, à cet égard, que le secret professionnel constitue un secret protégé par la loi au sens du dernier alinéa du I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, justifiant un refus de communication. Sauf dispositions législatives spéciales, la définition légale de ce secret résulte des dispositions de l’article 226-13 du code pénal, qui punissent, sauf dans les cas prévus à l’article 226-14, « la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire ». Elle estime, par suite, que le secret professionnel auquel sont astreints les agents de contrôle, en application du h) du 2°) du I de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, et en l'absence de dérogation législative expresse, fait obstacle à ce que soient communiquées au demandeur, qui a la qualité de tiers, les informations sollicitées. Elle émet donc un avis défavorable sur ce point de la demande. S'agissant des documents visés aux points 2) et 5), le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social a informé la commission qu'ils n’existent pas dans la mesure où, d'une part, les agents de contrôle ne disposent pas d'une compétence d'audit et, d'autre part, l'administration n'a pas signé de transactions avec les organismes collecteurs. La commission ne peut, dès lors, que déclarer la demande d’avis sans objet sur ces points. S'agissant des documents visés aux points 3) et 4) de la demande, la commission rappelle que les documents produits ou reçus dans le cadre et pour les besoins d’une procédure juridictionnelle, qu'elle soit de nature civile, pénale ou commerciale, ne présentent pas un caractère administratif et n'entrent donc pas dans le champ d'application de la loi du 17 juillet 1978. Il en va ainsi, notamment des jugements, ordonnances, décisions ou arrêts rendus par les juridictions de l'ordre judiciaire ou administratif. C'est aussi le cas, plus largement, des décisions du parquet, des dossiers d'instruction, des procès-verbaux d'audition, des rapports d'expertise ou des mémoires et observations des parties – c'est-à-dire de l'ensemble des pièces de procédure proprement dites – mais aussi des documents de travail internes à une juridiction, destinés à leurs membres et concourant à l'instruction des affaires ou à la formation des jugements (CE, 9 mars 1983, SOS Défense et CE, 28 avril 1993, n° 117480). La commission rappelle, également, que les procès-verbaux de l'inspection du travail s'inscrivent, à la différence des autres documents établis par ses agents, dans le cadre d'une procédure pénale que le ministère public est susceptible d'engager à compter de leur dépôt. La commission estime, en l'espèce, que les documents visés aux points 3) et 4) constituent des documents juridictionnels et non des documents administratifs. Elle se déclare donc incompétente pour se prononcer sur la communication de tels documents.