Conseil 20141005 Séance du 13/05/2014

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 13 mai 2014 votre demande de conseil relative au caractère communicable des documents conservés par le centre de recherche et de restauration des musées de France, compte tenu des mentions que ceux-ci peuvent comporter, relatives aux procédés d’analyse ou de restauration, aux prix des prestations de restauration, à des éléments du patrimoine de personnes privées ou aux opérations de marchands d’art. A titre liminaire, la commission rappelle qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 : « Sont considérés comme documents administratifs (...) les documents élaborés ou détenus par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées de la gestion d'un service public, dans le cadre de leur mission de service public. » En l’espèce, la commission note que le centre de recherche et de restauration des musées de France est un service à compétence nationale rattaché au ministère de la culture, composé du laboratoire de recherche des musées de France, unité mixte de recherche (UMR 171) associée au département de chimie du CNRS, et du service de restauration des musées de France, et dont la mission est de mettre en œuvre, en liaison avec les conservateurs responsables des collections, la politique de la direction des musées de France en matière de recherche, de conservation préventive et de restauration des collections des musées de France. Elle note de même que les musées nationaux, dont la liste est fixée par décret, en vertu de l’article R421-1 du code du patrimoine, sont soit des établissements publics, soit, des services à compétence nationale. La commission en déduit que les documents produits ou reçus par le centre de recherche et de restauration des musées de France et les musées nationaux dans le cadre de leur mission de service public constituent des documents administratifs au sens de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978. La commission rappelle cependant, tout d’abord, qu’en application du 1° du I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, les documents réalisés en exécution d'un contrat de prestation de services exécuté pour le compte d'une ou de plusieurs personnes déterminées dépourvues d’une mission de service public, ou hors du cadre de cette mission, ne sont pas communicables. La commission rappelle également que, dès lors que l’activité d’une personne morale ou d’un organisme, même chargés d’une mission de service public, s’exerce dans un milieu concurrentiel, le secret en matière industrielle et commerciale trouve à s’appliquer, notamment en ce qui concerne le secret des procédés, qui protège les informations susceptibles de dévoiler le savoir-faire, les techniques de fabrication ou les travaux de recherche de l’organisme concerné. La commission estime que le régime juridique administratif ou à l'inverse industriel et commercial selon lequel s'accomplit cette mission de service public est à cet égard indifférent. De même, ne sont pas communicables aux tiers les documents ou les mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée. La commission a examiné au regard de ces principes généraux les interrogations plus précises que vous lui avez soumises. 1. Procédés décrits dans les rapports d’analyse La commission, qui a pu consulter plusieurs des rapports d’analyse et études préalables à une restauration, note que ces derniers revêtent un caractère préparatoire, au sens de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, à la décision éventuelle de restaurer une œuvre et, le cas échéant, de passer un marché public à cette fin. Ces documents, qui, temporairement, ne sont pas communicables, le deviennent, sous réserve des secrets et intérêts protégés au II de l’article 6 de la même loi, dès que la décision a été prise, ou que le projet de restauration a été abandonné, que ce soit expressément ou compte tenu de la renonciation que manifeste l’écoulement d'un délai raisonnable depuis la réalisation des études préalables. S’agissant des documents qui ne présentent plus un caractère préparatoire, la commission constate que les rapports d’analyse détenus par le centre de recherche et de restauration ont pu être produits soit par un organisme privé, à la suite d’un appel d’offres et d’une mise en concurrence, soit par un organisme public (établissement public, service à compétence nationale ou autre service administratif), qui, pour l’essentiel de cette activité, est susceptible de se trouver en concurrence avec des organismes purement privés. La commission estime donc que dans un cas comme dans l’autre, les mentions dont la divulgation porterait atteinte au secret des procédés ne sont pas communicables aux tiers. 2. Procédés figurant dans les devis ou rapports de restauration Pour les raisons qui précèdent, la commission estime que les mentions décrivant, dans les devis ou les rapports relatifs à la restauration des œuvres, le plus souvent confiée à des prestataires privés, les procédés de restauration ne sont communicables que sous réserve de la protection du secret des procédés. La commission souligne toutefois que les disjonctions ou occultations opérées en vue d’une communication de tels documents dans le respect du secret en matière commerciale et industrielle, doivent rester strictement circonscrites à ce qu’exige la protection du secret des procédés, de manière à éviter de faire abusivement obstacle à une communication qui, sans porter atteinte à ce secret, serait utile à l’appréciation critique des travaux de restauration auxquels il peut être procédé sur des œuvres dépendant des collections publiques. 3. Prix figurant dans les devis ou rapports de restauration La commission rappelle qu'une fois signés, les marchés publics et les documents qui s'y rapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par la loi du 17 juillet 1978. Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret en matière industrielle et commerciale, protégé par les dispositions du II de l'article 6 de cette loi. Sont notamment visées par cette réserve, les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics. L'examen des offres des entreprises au regard du respect de ce secret conduit la commission à considérer que, sous réserve des spécificités propres à chaque marché : - l'offre de prix détaillée de l'entreprise retenue, qui figure par exemple sur le devis établi par cette entreprise, est en principe communicable dans la mesure où elle fait partie intégrante du marché ou du contrat ; - l'offre de prix globale des entreprises non retenues, qui peuvent de même figurer sur les devis établis par ces entreprises est, en principe, elle aussi communicable ; - le détail technique et financier des offres de ces entreprises n'est pas communicable. En conséquence, la commission estime qu’il doit être fait droit, dans les conditions qui viennent d'être rappelées, à une demande de communication des prix des prestations figurant sur les devis de restauration de l’entreprise retenue comme des entreprises concurrentes qui auraient été évincées. En revanche, doivent être occultés dans les documents préparatoires à la passation du marché (procès-verbaux, rapports d'analyse des offres) les mentions relatives aux détails techniques et financiers de ces offres. A toutes fins utiles, la commission rappelle encore qu'il y a lieu de tenir compte du mode de passation du marché ou contrat, de sa nature et de son mode d'exécution. Ainsi, doivent par exemple faire l'objet d'un examen particulier les demandes d'accès aux documents relatifs à des marchés qui s'inscrivent dans une suite répétitive de marchés portant sur une même catégorie de biens ou services et pour lesquels une communication du détail de l'offre de prix de l'entreprise attributaire à une entreprise concurrente serait susceptible de porter atteinte à la concurrence lors du renouvellement de ce marché. En l’espèce, cependant, la commission relève que les marchés dont elle a pu prendre connaissance sont des marchés ponctuels, non susceptibles d’être reconduits périodiquement ni, compte tenu des caractéristiques propres à chaque œuvre, fréquemment répétés dans les mêmes conditions. 3. Communication des rapports de restauration dont le centre de recherche et de restauration ne détient qu'une copie La commission rappelle que l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 fait peser sur toute autorité administrative qui détient les documents administratifs sollicités, quand bien même il ne s’agirait que de copies, la charge d’assurer l’accès à ces documents garanti par les articles 2 et 6 de cette loi, dans les conditions matérielles fixées à l’article 4, lesquelles ne donnent pas droit à la transmission d’un document original, mais seulement à la délivrance d'une copie ou à la consultation sur place soit d’une copie, soit de l’original, si celui-ci est détenu par l’autorité auprès de laquelle le droit d’accès est exercé et sous réserve que cet original ne comporte aucune mention dont l’occultation s’imposerait, avant communication, en application du III de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978. 4. Informations relatives aux personnes privées La commission estime que la communication d’informations qui décrivent des éléments du patrimoine de personnes privées porterait atteinte soit au secret en matière commerciale et industrielle, soit à la protection de la vie privée du propriétaire des œuvres, selon que la possession de ces œuvres se rattache, ou non, à des activités commerciales exercées par cette personne, qu’il s’agisse d’une personne physique ou morale. 5. Correspondances échangées avec les marchands d’art La commission estime que ces documents à caractère administratif ne sont communicables aux tiers qu'après occultation de l'ensemble des mentions susceptibles, en faisant apparaître les opérations réalisées ou projetées par le marchand d'art, les domaines qu'il prospecte, ou encore son niveau d'activité, de porter atteinte au secret en matière commerciale et industrielle, conformément aux II et III de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, et sous réserve que le document ne soit pas alors dénaturé et que sa communication présente encore un intérêt. La commission estime que tel ne sera généralement pas le cas, et que ces correspondances ne seront donc, dans la plupart des cas, pas communicables aux tiers. 6. Arrêté du 28 août 1980 du ministre de la culture et de la communication : Par cet arrêté, le ministre de la culture et de la communication a énuméré, à l’intention des services et organismes placés sous son autorité ou son contrôle, les catégories de documents administratifs ne pouvant être communiqués au public, en application de la loi du 17 juillet 1978 et sous réserve des dispositions relatives à l’accès aux archives publiques. La commission rappelle que les dispositions de cet arrêté ne sauraient en aucun cas faire obstacle à celles de la loi du 17 juillet 1978, du code du patrimoine et des autres dispositifs législatifs et réglementaires régissant l’accès aux documents détenus par l’administration. La commission constate cependant que, sous réserve de l’examen, au cas par cas, du contenu des documents dont la communication est sollicitée, les indications données aux 4 et 5 de l’article 1er de cet arrêté, sur lesquels vous interrogez plus particulièrement la commission, relatives aux documents pouvant porter atteinte au secret de la vie privée ou au secret en matière commerciale et industrielle, ne paraissent pas comporter de restriction excédant celles qui résultent de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978. 7. Délais de communication Pour l’ensemble des documents qui viennent d’être mentionnés aux points 1 à 5 ci-dessus, la commission rappelle que ceux qui relèvent du secret en matière commerciale et industrielle et ceux dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée ne sont communicables à toute personne qui le demande qu'à l'expiration des délais de vingt-cinq et cinquante ans, respectivement, à compter de leur date d’émission, prévus au a du 1° et au 3° du I de l'article L213-2 du code du patrimoine. Avant cette échéance, l’accès à de tels documents ne peut être autorisé qu’en réponse à une demande d’accès anticipé par dérogation, présentée sur le fondement de l'article L213-3 du même code, et sous réserve que l'intérêt de cette consultation, en particulier sur le plan scientifique, et les garanties apportées par le demandeur quant au respect, vis-à-vis des tiers, de l'anonymat des propriétaires puissent permettre de considérer qu'il ne serait pas ainsi porté une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger.